律师办理农村集体土地使用权业务操作指引

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第一章 概 述

第一节 农村集体土地的法律制度

第244条 集体土地是指农民集体所有的土地，也叫做劳动群众集体所有的土地。集体土地是我国土地所有制的一种形式。我国实行土地的社会主义公有制，土地的所有制形式包括国家所有（全民所有）和劳动群众集体所有两种形式。 第245条 法定形式

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山，也属于集体所有。” 《土地管理法》规定：农村宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 第246条 集体土地的经营管理

246．1 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。

246．2 已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

246．3 已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

第247条 集体土地的征收和征用。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

第248条 集体所有的土地可以由集体或者个人承包经营，从事农林牧渔生产。

第二节 耕地保护制度

第249条 耕地是我国最重要的自然资源。我国实行最严格的耕地保护制度，特别是采取

追究刑事责任的办法，确保耕地数量的相对减少。耕地的保护制度是指我国《宪法》、《土地管理法》、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）及其实施条例等一系列有关耕地管理的法律、法规的总称。

我国《刑法》规定了非法占用耕地罪。它是指违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。

249．1 违反土地管理法规，是指违反了《土地管理法》、全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《土地复垦规定》、《关于制止农村建房用地的紧急通知》、《基本农田保护条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）和《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）等与土地管理相关的法律、法规。

249．2 非法占用耕地，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权，而占用耕地的行为。通常表现为：

（1）未经批准占用耕地，即未经国家土地管理机关审理核查，并报经人民政府批准，擅自占有耕地的；

（2）少批多占耕地的，即部分耕地的占用是经过合法批准的，但超过批准的数量，且多占耕地的数量较大的；

（3）骗取批准而占用耕地的，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用耕地，且数量较大的。

249．3 改作他用，是指改变耕地的种植用途而作其他方面使用，诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土，采河倾倒废物等。 249．4 征用农村集体土地的审批权限

（1）基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的，由国务院批准。

（2）征用上述规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

（3）违反上述有关土地管理的审批程序或所规定的数量而多征用、使用耕地的行为，就是违反土地管理法的非法占用耕地的行为。

249．5 司法实践中也可根据当时当地耕地面积的大小、质量优劣的状况等情况，综合衡量非法占用耕地的数量是否较大。

249．6 造成耕地大量毁坏，是指非法占有耕地导致耕地种植功能基本丧失，如造成土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等。

249．7 非法占用耕地罪的主体可以是自然人，也可以是单位。

249．8 法律禁止任何单位或者个人非法占用耕地。但是，任何单位或者个人可以在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下，依法占有耕地，享受对耕地的使用权，并接受国家的统一管理和监督。

249．9 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。凡违反该程序私自占用数量较大耕地的居民，均可构成非法占用耕地罪。

249．10 单位非法占用耕地，主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡（镇）村建设用地过程中，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。这里的单位，既包括国有的公司、企业、事业单位，也包括集体所有的公司、企业、事业单位以及合资或独资、私人所有的公司、企业以及国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、人民团体和社会团体。

249．11 行为人非法占用耕地的动机多种多样，但不影响犯罪构成。对非法占用耕地罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

第三节 基本概念界定

第250条

250．1 农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

250．2 地产权，指存在于土地之上的排他性完全权利，是有关土地财产的一切权利的总和。

土地产权的构成包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。

250．3 土地的用益物权，是指权利人依法对他人的不动产或者动产享有占有、使用和收益的权利。比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。

250．4 农村宅基地使用权，是指农村村民建造房屋时依法提出申请，经批准后取得的宅基地使用权。

250．5 农村土地承包经营权，是指公民、法人依法对集体所有的或国家所有而由集体使用的土地按照法律规定和法定期限，通过与发包人签订合同的方式所取得的占有、使用、收益的权利。

250．6 权利流转，指拥用某项权利的主体依法将其全部或部分权利通过转让、出租、入股等方式让与他人，是民事权利的转移。 250．7 集体土地的征收和征用。

250．7．1 土地征收，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。

250．7．2 土地征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为。

250．7．3 两者都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。但这两个概念的区别也是很明显的。 250．8 土地用途

250．8．1 各类非农建设占用耕地，要严格按土地利用总体规划和年度计划供地，严格把好农用地转用、土地征用审批关，严格执行耕地“占一补一”的补偿制度，严格依法征地和执行征地补偿安置制度。

250．8．2 土地利用规划是实施用途管制的依据，而用途管制是落实土地利用规划的手段和措施。

250．9 城中村，是指在城市发展的进程中，由于农村土地全部或部分被征收，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在原村落，同时又被城市所包围的一种状态。

第二章 农村集体建设用地

第251条 法律依据 251．1 《土地管理法》。

251．2 《关于深化改革严格土地管理的决定》。