International Conference on Public Management in 21st Century: Opportunities and Challenges 政府與第三部門的關係探討
吳湘玲
（武漢大學 社會保障研究中心）
[作者簡介]吳湘玲(1967-)，女，湖北通城人，武漢大學社會保障
研究中心博士生、政治與公共管理學院副教授，主要從事農村社會保障問題、地方政府管理研究。
[摘要] 政府與第三部門雖同是公共管理的主體，但它們在組織運行基礎、行為特徵、交易模式、稅收管制、管理方法、管理職能等方面存在差別，同時它們又存在密切的聯繫。目前，我國第三部門發展存在許多問題，其重要原因就是政府與第三部門關係在理論與實踐上存在兩種錯誤偏頗，一種是過分誇大政府的作用，導致整個社會生活過度政治化；一種是過分誇大第三部門的作用，導致政府權威不足，這迫切需要我們採取措施來規範政府與第三部門的關係。
[關鍵詞]第三部門；公共管理；規範政府與第三部門發展的制度框架
第三部門通常也被稱為非政府部門、非營利組織、第三域、慈善部門、獨立部門、志願部門、免稅部門、公民社會組織、民間組織等等。對這些概念，大多數人在使用時基本
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International Conference on Public Management in 21st Century: Opportunities and Challenges 上是指同一內涵。一般而言，非政府部門（民間組織）強調的是與政府相區別的非政府一面，非營利組織強調的是與企業的區別，第三部門（第三域）強調的是與政府和企業的區別，公民社會則是從社會的非組織的角度描述第三部門，志願者組織則強調其志願性的特徵。
政府是現代社會大量公共事務管理活動的核心主體,但除政府之外還必須有許多第三部門參與其中。第三部門出現是當代社會的一種普遍的現象，它不僅能有效補充市場機制和政府機制的內在缺陷，而且具有許多獨特的社會作用與政治作用。如何正確地處理政府與第三部門的關係，是政府的一項重要職能，也是決定第三部門能否健康發展的一個重要因素。
一、政府與第三部門的差別
政府與第三部門雖同是公共管理的主體，但它們在組織運行基礎、行為特徵、交易模式、稅收管制、管理方法、職能等方面存在差別。
（一）運行基礎
政府的基本功能是公共管理與服務，其成立是基於公共利益的需要，經費來源於公共財政，即納稅人所交的稅收。政府是公共管理的主要主體，它運行的基礎是擁有合法合理的公共管理權力，政府能從這種權力地位出發，通過履行特
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International Conference on Public Management in 21st Century: Opportunities and Challenges 定的職能，實現政府對廣泛的社會生活的有效管理。它可以作為權力主體支配權力客體，它以政府武裝力量為後盾，具有極大的強制力。
第三部門是指有別於政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱。我國的第三部門主要包括社會團體(簡稱“社團”)和民辦非企業單位(簡稱“民非”)兩種形式。第三部門提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念，其運行基礎是它存在的合法性、它與其他社會組織關係的平等性。它作為社會的一種組織，其成立取得政府部門的許可後，就可以平等地與其他社會組織進行經營活動，不具有支配其他任何組織的強制性的權力。
（二）行為特徵
政府的行為目標是實現全社會的有限經濟資源的合理配置和充分有效利用，保持經濟穩定和維護社會公平，最大限度地彌補、矯正市場缺陷。政府的行為方式主要通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿易政策等來調控市場運行，同時通過各種法律的制定和執行來規範、約束各個市場主體(包括政府自身)及其行為。
政府職能及其政府在市場經濟中的地位決定了政府行為一般應具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等基本特徵。政府行為的公共性是指政府因社會公共需要而存在，並
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International Conference on Public Management in 21st Century: Opportunities and Challenges 隨社會公共需要的發展而發展；政府行為的普遍性是指政府行使壟斷性公共權力，其影響和作用(受益)範圍應是覆蓋全社會的，而不應僅限於某一特定企業或人群；政府行為的強制性是指政府行使公共權力應以法律為依據，即依法公共管理，具有強制約束力，不以政府及其作用對象雙雙的意志為轉移；政府行為的非盈利性是指政府作為公共權力和公共福利的代表，從事社會公共管理，提供公共產品，滿足社會共同需要，主要通過“稅收一公共支出”機制來實現，不應以盈利或與私營部門相競爭為目標。?1
根據美國約翰—霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授的概括，第三部門的行為具有七個基本特徵，即組織性、民間性、營利性、自治性、志願性、非政治性、非宗教性。即第三部門行為有正式成文的章程、制度；它不是政府及其附屬機構，其行為不受政府支配；它不以營利為目的，不進行分紅或利潤分配；有獨立的決策與行使能力，能夠進行自我管理；個體成員的行為不是強制性的，而是自願和志願性的；它不是政黨組織，不參加競選等政治活動；也不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動?。與政府的行為特徵比較，它也具有公共性與非營利性，但不具有普遍性與強制性。
（三）交易模式
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盧洪友著.政府職能與財政體制研究.北京：中國財政經濟出版社，1999.31。
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王名.中國的非政府部門（上）.中國行政管理2001，5：32—36
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