深圳市实施行政问责制的实践与思考

由于对政府责任分类及其内涵认识的不统一，目前，各地设定的行政问责方式（也即责任承担方式），五花八门，差异很大。有的仅限行政处分和行政处理，有的包括了行政赔偿和经济处罚，有的则设立了道歉方式（如深圳、山西等）。而在香港地区，对主要官员的问责方式，无明确规定，从已有的个案看，主要是公开道歉和辞职；对公务员的问责方式，包括非正式纪律行动和正式纪律行动，非正式纪律行动主要是发出口头或书面警告，正式纪律行动则包括革职、迫令退休、罚款、降级、严厉谴责、谴责、停止或延迟增薪及减薪等。我们认为，行政问责方式应当对应政府责任的分类及其内涵来划分，具体应包括：行政处分、行政处理、行政赔偿、刑事处罚和人大罢免。而在政府系统内部，依照人事任免和管理权限，只能适用行政处分、行政处理和行政赔偿。 （二）关于行政责任的界定问题

准确界定行政责任是实施行政问责的前提。当前，政府内部的职责划分还不够清晰，运作机制还不够健全，致使行政责任的界定存在一定困难。 1、责任划分不清晰

主要表现在：一是在纵向关系上，法律法规对各级政府的职权和权限未作明确规定，上下级政府的一些职责、权限划分不清楚。二是在横向关系上，政府部门的职能分工还没有完全理顺，一些部门的职能交叉重叠。三是在政府部门内部，岗位责任制度还不够完善，内设机构、不同层级之间的职责不够清晰。四是个人责任与集体责任的划分问题未厘清。政府的运作实际上是行政首长负责制和民主集中制两种机制并轨运行，但法律、法规并未对领导班子中的个人责任与集体责任的划分问题作出明确的界定。责任划分不清，容易造成有权力有利益的事项争相管，只有责任没有利益的事项无人管；一旦出了问题，相互推诿，公说公有理，婆说婆有理。特别是涉及多个政府职能部门和不同层级的政府许多重要管理工作，如安全生产、食品安全、社会安全、消防安全等，从块块看，涉及行政主管部门、专项主管部门、行政执法部门（如公安局、城管局）、综合监管部门（如安全生产监督管理局、食品药品监督局）等，从条条看，又涉及不同层级的管理机构和人员，一旦出现重大事故或事件，应由哪些部门承担责任、承担什么责任，以及应当追究到哪一层级、不同层级应当承担何种责任，往往难以确定。 2、责任划分不科学

主要表现在：一是权责不对等。政府在将一些行政事务下放到基层的同时，并没有赋予基层相应的权力和手段，而基层又难以调动垂直管理部门予以协助，基层有责无权或是责大权小的现象比较普遍，导致责任主体的模糊化和虚拟化。二是责能不相称。一些地方政府将一些事项下放给基层执行，既没有充分考虑基层的专业承接能力，也没有给予足够的人员编制，导致基层难以开展这些工作。 3、运作机制不健全

一是履责顺序不明确。政府内部存在“重实体、轻程序”的观念，行政程序制度建设较为滞后，一些工作事项缺乏明确的运行规定，也没有相应的流程图，履责顺序不明确，一旦出现行政责任问题，承担责任的次序也就难以确定。

二是机关运作不够规范。严格的公文呈批制度和档案管理制度是机关规范运作的要求，也是区分责任的主要证据来源。但在实际工作中，口头请示、口头汇报、口头命令、口头同意是一种常态，一旦出现责任，各方推诿，各执一词，又无其他证据证明，很难界定。

三是政府会议确定事项的执行起始时间不明确。政府的很多工作都是以会议形式议定的，执行起始时间是责任认定的标准之一，究竟以会议结束时间为起始时间，还是以收到会议纪要的时间为起始时间，没有明确规定，一直存在争议。 （三）关于行政问责的依据问题 1、问责依据较为分散

目前我国还没有制定专门的行政问责方面的法律法规，行政问责依据种类繁多，散见于各种法律法规、政策文件中，其中既有党内条规，也有政府规章或文件，既有中央出台的，也有地方政府制定的。 2、问责内容过于原则

不少问责规定原则性要求和禁止性规定多，惩戒性规定少，即使违反了规定也不知道怎么处理，难以追究责任。

3、问责标准不统一

不少问责规定在惩处尺度上不尽相同，各地或同一地方不同部门甚至同一部门，在不同时期对同一性质的问题，处理标准差别很大，在一定程度上影响了行政问责的效果。在一般情况下，行政责任往往只追究基层和较低职级的工作人员；一旦社会各界关注度高、影响较大，为迅速平息事件、消除影响，又往往重责领导、轻责下级。而被免职的官员，有的不久就被重新起用，有的一直未被重新起用。官员被免职后多长时间才能重新起用，重新起用应当具备什么条件、符合什么标准，尚没有明确的规定，一直存有争议。 4、问责依据效力较低

目前，各地制定的有关问责规定，大多只是政府规范性文件，还没有上升为法规、规章，等级效力还不够高。

5、问责程序的操作性不够强

如，对部门行政首长问责的启动问题，各地普遍规定，由市长提请市政府常务会议讨论决定，程序较为繁锁，难以操作。又如，对于重大责任事故事件，如何适用组织处理手段快速处理，也没有明确的规定，等等。

（四）关于行政问责的认识问题

“权责一致、有权必有责、用权受监督”，行使职权必须承担相应的责任，这是现代行政管理的基本理念和现代民主政治的基本要求。由于受“官本位”思想的影响，一些公务员对行政责任缺乏正确认识，责任意识淡薄，在权与责的问题上，只注重权力而忽视责任，在对与错的问题上，往往是不求有功但求无过。对于行政问责，有的认为行政过错不是贪污、受贿、腐化，小问题还要追究责任，未免小题大做；有的认为平时工作事务较多，难免干多错多，被问责后不仅个人觉得委屈，其他的人也容易给予同情；有的则认为，公务员管理机制中激励与惩戒不对等，激励少、惩戒多，一旦被问责，容易产生不平衡心理。

四、完善行政问责制的路径

推行行政问责制是一项系统的工程，是一个逐步发展的过程，不可能一蹴而就，必须抓住重点，整体推进，配套进行。

（一）培育行政问责文化

首先，要加强政府公务员的责任意识教育。加深公务员对行政问责制运作的了解，提高他们对行政问责制的认识，使其明确自己权力的范围、内容以及所应承担的责任，使政府及公务员能积极面对社会诉求，迅速回应公众的需要，真正为自己的行政行为承担责任。其次，要加强全社会的行政问责文化建设，提高全社会的行政问责意识。行政问责制的发展需要有一定问责文化基础，政府要长期规划，加强宣传，鼓励和发动社会公众积极参与行政问责工作，为行政问责制的推行打下坚实而深厚的社会基础。 （二）健全政府职责体系

一是合理划分各级政府的职责权限。通过合理划分，明确各级政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。二是理顺政府部门职责分工。结合机构改革，对政府部门职能进行全面梳理，合理划分部门之间的职责权限，有针对性地调整职责分工，减少职能交叉、责任不清、事权分离等现象。建立健全职能争议协调机制，及时解决政府各部门在履行职责过程中产生的争议或矛盾。三是健全岗位责任制。将政府各部门的职责和工作任务、工作目标分解落实到内设机构、各个岗位及承办人员，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。按照专职专责原则，落实行政机关工作人员个人职责，明确划分行政首长与其他人员的职责权限。 （三）全面推行目标管理

在明晰行政责任划分的基础上，借鉴国外公共管理的做法，全面推行“目标明确、责任清晰、制度保障、绩效考核”的目标管理，使每一项工作都有目标要求，有责任主体，有工作进度，有监督考核。一是要科学设定目标。根据法定职责、上级机关下达的工作任务，以定性与定量相结合原则来设定工作目标，凡能量化的指标尽量做到量化，难以量化的也要提出明确的质的要求。二是合理分解目标。按照管理层次、部门职能以及时间顺序对目标进行分解，将每一项工作任务详细分解到各级、各部门、各岗位，建立责任制，明确进度要求，形成系统的目标网络。三是加强监督检查。完善督查督办机制，开展目标监控，通过强力督查，确保政府工作有效落实。 （四）强化行政监督机制

一是整合行政监督资源。把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，强化监察、审计等专门监督机关的职能作用，要建立和完善行政监督各职能部门之间的沟通协调机制，共同研究解决监督工作中发现的问题，发挥监督的整体合力。二是创新行政监督方式。运用现代信息技术手段创新行政监察和监督工作，对行政行为进行全程监控。做好行政监督部门信息系统的联网工作，构建信息共享平台，实现监督信息互通。创新行政惩戒手段，运用多层次的惩戒方式，对不同程度、不同阶段的违法或不当行政行为区别处理。三是畅通社会各界参与问责的机制。行政监督部门要加强与党内监督、人大监督、政协和民主党派监督、司法监督、社会监督的密切配合，对人大、政协等机关反映的问题，要认真调查处理。大力推进政务公开，

增加行政透明度，为群众参与对政府的监督搭建平台。建立新闻媒体反映问题的调查处理机制，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，及时作出处理。 （五）建立绩效评估制度

一是建立政府绩效评估指标体系。科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，综合设置体现经济发展、社会进步、依法行政、资源与环境、行政成本、廉政勤政等评价指标。加强政策研究和宏观指导，研究制定相关的法律法规，推进政府绩效评估的法制化。二是建立完善财政资金使用效益评估与监督制度。构建财政资金使用效益的评估与监督体系，重点抓好部门预算执行、领导干部经济责任、部门绩效状况、专项资金使用、政府投资项目、政府采购、部门财务内部控制等方面的审计评价、评估工作。三是完善公务员考核机制。以工作实绩为重点，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉。建立健全分类分级考核制度，区分不同岗位的职责差别，结合职位说明书和岗位责任制的要求，有针对性地制定考核内容、考核标准和考核办法，增强考核的科学性、合理性。 （六）完善行政问责依据

一是规范行政问责的主体及其权力。依法明确上级行政机关、监察机关、行政首长以及其他问责主体在行政问责中的地位和权力，解决谁来监督、谁来问责的问题，确保行政问责到位、合法、有效。二是规范行政问责的事由和情形。采取定性和定量相结合的办法，对什么事该问责，什么事可以免责，作出明确规定，尽可能做到既涵盖全面，使之具有普遍的适用性，又体现一定的量化依据，使之具有较强的操作性。三是规范行政问责的程序。逐步建立一套科学规范的行政问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，以规范化的程序来保证行政问责的有序进行，实现行政问责的制度化、规范化。四是规范行政问责客体承担责任的种类和方式。根据职责的不同以及违法或不当行政行为的具体情形，规定应当承担的责任种类和不同的责任追究方式。