行政系统与行政环境研究

一、行政系统与行政环境

（一）行政系统

1.系统是系统分析的最基础的概念，按照一般系统论的创立者贝塔朗菲的观点，“系统是处于一定相关联系中并与环境发生关系的各组成部分的整体。”1[1]我国著名科学家钱学森认为系统就是“相互作用和相互依赖的若干组成部分合成的具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大的系统的组成部分。”2[2]也可以简单地总结为由相互作用和相互依赖的若干组成部分按照一定规律结合而成的，具有特定功能的有机整体。根据系统和环境的关系，系统可以分为孤立系统、封闭系统和开放系统。然而，孤立系统和封闭系统只是一种相对的理想状态。实际上，任何系统都同外界环境发生这样那样的相互联系，进行着物质、能量和信息之间复杂的交换和转换，根本不存在同外界环境隔绝、孤立或只存在单方面交流的系统。从系统论的角度来说，社会无疑是一个复杂巨大的系统。因此，它同样不是一个孤立系统和封闭系统，而是一个开放的系统。行政系统就是行政各要素系统的有机组合的统一体。

2.行政体系的客观结构系统在行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间的存在和运作方式，是行政体系客观形式。广义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构的要素。

（二）行政环境

1.环境是人类活动赖以进行与延续的自然条件、社会条件、文化条件等的总和。世界上任何事物都存在于一定的环境之中，都与它周围的事物相辅相成。就某一主体而论，环境一般指主体自身以外的、与主体直接或间接地相互作用着的各种因素或条件。行政环境的涵义，学术界虽然表述不一，但基本上都是借鉴或依据环境的含义而类推出来的。早期行政学注重政府系统内部人财物诸要素的研究，期望寻找能普遍适用的理想模式。但是，随着对行政系统认识的不断深化，以往那些似嫌静止、孤立的研究方法限制了行政学的发展。行政系统的实践中，一些国家照搬别国的管理模式，不仅没有实现行政系统的高效化，反而导致政局动荡。研究方法的欠缺和实践中的风险与挫折，促使理论界开始延伸视野。这其中重要的一点，就是运用生态学、社会学的观点和方法来探讨行政系统的环境。一国的行政环境，大致由其所面临的自然条件和社会条件所构成。这些条件主要包括地缘、文化，乃至资源配置模式、行政价值观与习惯

等诸多错综复杂的因素所构成的氛围或情境。这些条件在一定的时空中可能是常规的、确定的，也可能是混沌的、不确定的。

2.行政环境是指直接或间接影响,作用于行政系统的各种因素的总和.影响行政系统运行的因素包括两大部分,一是行政系统之外的环境,如人口,资源,自然环境等;二是行政系统内部环境,如行政体制,领导者,人际氛围等等.在此,我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系.

二、行政系统与行政环境的关系

（一）行政环境制约和影响着行政系统的运作及其变革

1.首先，行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须且只能一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。行政系统属于政治上层建筑范畴，它根源于行政环境这经济基础，它的“天职”是反映并服务于经济基础，行政系统的根本性质、本原则和职能决定于行政环境。行政系统适应行政环境提出的要求和提供的件，可以确定合理的行政目标和决策方案，遵循社会发展规律和行政生态规律来能动地改造社会，促进社会物质文明和精神文明和政治文明的提高，克和消除一切不利于人类生产和生活需要的东西。行政系统也要随着行政环境发展变化，

及时调整和完善同经济基础和上层建筑其他部分的关系。从这个意义上讲，行政职能、行政体制、行政方式、公务员管理制度、行政法制等都将随行政环境的发展变化而不断进行改革。

2.其次，行政环境制约和影响着行政系统的职能内容及其实现的程度。行政职能，指政府在国家社会公共事务管理中所具有的使命和任务。行政职能受环境的影响和制约表现在：一方面，环境的多样性导致了行政职能的多元性。外界环境纷繁复杂，既有自然的因素，又有政治、经济、文化、科技、教育、卫生、民族、司法、公安、外交以及社会事务等方面的内容。另一方面，环境的变动性制约着行政职能的变异性。行政环境大多是在不断发展变化的，这就决定了行政功能不可能一成不变，而会随环境的变化而变化。例如，中国在革命战争年代，解决区政府的行政职能的重心在于镇压被推翻的敌对势力的反抗，尽快恢复国民经济，巩固新生政权。当社会主义改造基本完成以后，行政职能的重心是集中力量发展社会生产力，以经济建设为中心，不断满足人民日益增长的物质文化需要。党的十一届三中全会以后，党和国家的整个工作重心转向了社会主义现代化建设，行政职能的重心也随之发生了转移。