浅谈事业单位编外人员管理问题

浅谈事业单位编外人员管理问题

2 理论综述

2.1相关概念

2.1.1 事业单位

所谓事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动 的社会服务组织。事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，不是以盈利为目的，是一些国家机构的分支。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资和办公经费来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，事业单位进行人事仲裁。按照经费来源分为\全额拨款\、\参公(即参照公务员)\、\财政补贴\、\自收自支\四类。

2.1.2 编外人员

在我国，很多事业单位中，多使用编制来管理人员。但是随着社会的进步，原有的人员不能承担现有的工作，因此很多不能入编的人员被聘用，这些人员享受不到在编人员所应有的待遇和福利，如同“打零工”，这样的人员就叫“编外人员”。编外人员遍布政府机关、法院、检察院、媒体、学校等单位。他们主要集中在物业管理、保卫、餐饮等后勤岗位或文员，实验室等临时性、辅助性、替代性岗位。

一方面，在就业日益困难的现实中，他们挤进了那些福利优厚，社会地位高的单位，进出高墙大院，收入稳定，无疑令人羡慕。另一方面，在单位内部，在那些生存在体制内，享受体制带来的完整福利待遇的人而言，他们在政治，经济上的待遇都不及正式员工；一些人甚至有被视为二等公民的感觉。“编内”人员享有体制内的一切基本保障和各种应有的待遇，而“编外”人员却无法享受与“编内”人员同等的基本保障和待遇，在工资报酬、职业发展、社会保障等方面与“编内”人员严重不平等，导致个别单位甚至将进入“编内”作为对优秀“编外”人员的一种奖励。在工资报酬上，“编内”与“编外”人员同岗不同酬的现象十分普遍，有的同岗不同酬的差别达到了1倍甚至数倍，内部职工福利待遇也有差异；在合同签订方面，“编外”人员合同签订非常不规范，甚至不予签订合同，给规范用人，保障劳动者合法权益带来很大困难；在职业发展方面，有的单位对“编外”人员设置许多发展限制，不考虑提职晋升和职称评定，等等。

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2.2目前我国事业单位编外人员的管理特点

目前，我国事业单位的编外聘用人员在不同地区、不同层次、不同领域的情况不尽一致，总体来说存在人员数量大、管理不规范等特点。随着改革的深入，机制的创新，编外用人矛盾日益突出，存在的问题集中体现在以下几个方面。

第一是数量庞大、集中，且劳动争议案件增加。事业单位编外用工数量呈逐年增多趋势，部分事业单位编外用工总数和核定编制数相比比例偏高。事业单位编外用工又相对集中，岗位主要集中在专业技术类和后勤类。但事实上，编内编外人员“混岗混编”现象严重，所以编外聘用人员几乎涵盖了除单位领导职务外的其他岗位。

第二，编外人员稳定性差。一方面，是制度造成的。长期以来，我国事业单位编制管理改革滞后，由编制定机构规格、定事业经费规模，事业编制就像一个“框”，不管你是上级任命还是复原安置，只要超过了编制数（或控制数），就无法核准事业单位工资基金，人员经费就得由单位自己从其他渠道解决；而这个编制的审定、变动调整，基本上与事业发展的规模、社会效益没有多少关联性，静态管理多，动态管理少，有些事业单位编制用不完，挂名也可吃财政饭，有些事业单位编制不够用，编外人员超员情况严重，只得挤占其他经费用着人头费，中心虽然有临时人员的专项资金，但是福利待遇很低，造成人员流动频繁。另一方面，是工作环境造成的。编外人员常常感觉不公平，总觉与人同事，却待遇不同，员工关系紧张，普遍感到有压力，情绪不稳定。比如，少数基层管理者人才价值观念守旧，以人为本的观念淡薄，安排工作时，将编内人员与编外人员分内外管理，要求不一致，把简单的事情弄得很神秘。一些在编员工自以为是正式工，做事拈轻怕重，把自己当成“老板”，把编外人员当作打工仔，造成编内人员与编外人员工作难协同。

第三，降低了行政效能、增加了财政负担。过多编外聘用人员的存在，使少数行政事业单位的干部习惯将自己份内的事推给编外人员干，只动口不动手，形成了“临时工干，正式工看”局面，导致部分正式在编人员滋生并养成了不深入实际的漂浮作风，降低了行政效能。目前单位编外聘用人员需要支付大量的工资、办公费、福利费和保险费用，这些开支主要来源于财政保障支出和各种经费、经营以及其他收入，实际上也是财政的钱，对于财政来说，编外聘用人员特别是不必要的大量编外聘用人员的存在加重了其负担，同时也给单位的正常办公经费带来了压力，由于财政核拨办公经费是按编内人数算，实际上中心是用6个人的办公经费负担着88人的办公费用。

第四，多渠道多主体用工、聘用模式多样。目前，行政事业单位编外人员的聘用主要采取以下3 种模式：一是单位直接使用，采用聘用合同制度。主要是用人单位根据本单位工作需要，直接与应聘人员进行平等协商，确定双方的责、权、利，然后用聘约形式正式记载下来。二是人事代理制度。即用人单位与被聘人员签订聘用合同，只与被聘人的日常工作产生关系，其他的事项由人事代理机构按管理，实行人事管理与人员使用

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分离。三是劳务派遣制度。劳务派遣采用公司化的管理模式，满足了单位效率最大化和成本最小化的需要。

第五，事业单位编外人员身份较为复杂、整体素质低且收入偏低。编外聘用人员队伍结构一般呈现 “三多三少”特点。即“低学历的人多，高学历的人少；普通工人多，技术工人少；简单劳动者多，管理人才少”等 。事业单位编外人员总体学历、职称低于在编人员，但随着事业单位对专业技术人员需求的不断增长，编外人员学历、职称呈高移趋势

3 唐山市数字化城市管理指挥调度中心编外人员管理的现状 3.1中心的基本情况

唐山市数字化城市管理指挥调度中心成立于2010年2月，为正科级财政全额拨款事业单位，隶属唐山市城市管理局。中心下设综合科、业务科和设备运行科，主要负责数字化城管系统的建设管理，工作标准和制度的制定，12319热线的日常管理，市级城管监督员队伍的管理以及中心区城市管理事件、部件问题的立案、派发、协调、督导等，并为城市精细化管理考核提供信息服务。

目前，中心编外人员大都属于社会底层人2员，敢吃苦，能战斗，顾大局，讲服从，为事业单位的公共管理事业发展做出了积极贡献，部分同志还成了技术和管理岗位的主力军。中心属于成立时间不长的政府职能部门，临时工作人员对单位事业的发展功不可没。

3.2 中心人力资源情况

中心核定在编人员9名，空编3名，实际6名，临时聘用人员82名，其中城管监督员占72名，坐席员10名，城管监督员负责市中心区97条道路460公里的城市管理问题巡查和复核工作，因此在用人管理上，中心也存在着事业单位普遍的编外用工现象。中心编外人员主要采用了直接聘用和劳务派遣两种方式，其中劳务派遣不是与劳务派遣公司签订合同，而是与经营不好的市政公司签订合同，借来闲置员工。

具体组织机构见下图和表：

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中心机关人员情况表

部门 综合科 人数 5人 抽调人员 4人 说明 在编人数1人，从其他单位借调1名财务管理人员，从监督员抽调3名负责行政、劳资、党务等方面工作 业务科 设备运行科 78人 5人 76人 4人 在编人数2人，抽调1名监督员作为中队长，5名监督员作为支队长，监督员共62人 在编人数1人，抽调4名监督员负责中心技术骨干

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