深圳历史遗留违法建筑问题研究

深圳历史遗留违法建筑问题研究

李新添

【摘 要】2012年5月25日，全国性的土地管理制度改革综合试点在深圳正式启动，深圳市历史遗留违法建筑处理试点工作也同时拉开序幕。深圳建市30多年来，在土地管理方面存在许多薄弱环节，违法建筑比较严重，违建处理进展缓慢，效果极不理想。鉴于此，笔者就违法建筑的处理问题进行了全面调研，并提出对策建议。

【期刊名称】特区实践与理论 【年(卷),期】2012(000)006 【总页数】5

【关键词】违法建筑;深圳市;历史;土地管理制度改革;试点

2012年5月25日，全国性的土地管理制度改革综合试点在深圳正式启动，深圳市历史遗留违法建筑处理试点工作也同时拉开序幕。深圳建市30多年来，在土地管理方面存在许多薄弱环节，违法建筑比较严重，违建处理进展缓慢，效果极不理想。鉴于此，笔者就违法建筑的处理问题进行了全面调研，并提出对策建议。

一、违法建筑的历史渊源及持续蔓延的原因

违法建筑是指未依法取得建筑工程规划许可证或未按建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物。深圳市的违法建筑是在工业化、城市化的历史进程中产生的。改革开放之初，正是世界产业大转移之时，香港面临产业转型升级，土地资源短缺，劳动力成本上升，其加工贸易型产业被迫陆续转移到内地。毗邻香港的深圳迎来了工业化的大好时机，为承接劳动密集型产业的转移，深圳的

农村集体经济组织充分利用土地资源丰富的优势，开始改“种田”为“种楼”，大建工业厂房，大量引进“三来一补”企业，大力发展物业租赁经济。在“三来一补”企业的带动下，深圳的外资企业、国有企业、内联企业、乡镇企业、民营企业也相继蓬勃发展。在城市规划滞后，工商用地供不应求的特殊情况下，各类企业各显神通，大量抢购农村集体土地或以合作的名义大肆建造生产经营性建筑。深圳的工业区、商业区犹如雨后春笋般崛起，产业工人和其他创业者也从全国各地蜂拥而至。为满足广大外来人员的居住需求，深圳的原村民（后来发展到非原村民）也大兴土木，利用或购买农村宅基地大肆建造私房，用于对外出租。近年来社区股份公司还利用集体土地大搞“统建楼”，用于对外出售，以增加集体收入。违法建筑越建越多，越建越大，越建越高，形成了大大小小的工业区、城中村。深圳的工业厂房、出租屋、统建楼多属违法建筑，都是在特殊的历史背景下产生的，当年的建厂招租、建房出租、建楼出售一方面顺应了历史潮流，为工业化、城市化作出了重大贡献，另一方面由于大量违法建筑的存在，也为城市建设和经济社会的可持续发展留下了许多后遗症。 据相关部门公布的数据，截至2011年12月，深圳违法建筑达37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占全市总建筑面积的49.27%，深圳已成为违法建筑的重灾区。为妥善处理违法建筑，深圳市政府于2001年出台了《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（以下简称“两规”），此后各区政府也根据“两规”并结合本区实际制定了具体的实施办法。然而，由于政策的可行性和可操作性不强，违法建筑处理进展缓慢。

深圳自特区建立30多年来，违法建筑持续蔓延且久拖不决，主要原因有三个：

（一）城市规划滞后，土地管制不严。改革开放后至1992年之前，深圳经济特区外的宝安县1600多平方公里土地一直沿用县城和乡镇规划，特区内300多平方公里虽有大城市的规划，但没有超前的国际性大都市规划。由于当时的农村集体土地大都属于农业用地，土地使用功能未能根据城市的快速发展及时调整，土地利用总体规划不科学甚至脱离实际，而政府对集体土地又管制不严，导致土地乱用滥用十分严重，在相当一段时间内违法建筑几乎处于失控状态。1993年，深圳市政府曾印发283号文，下达过农村建设用地指标：农业人口人均工商用地100平方米，“一户一栋”住宅用地100平方米，以上指标20多年从未作过调整。改革开放初期，对深圳大多数农村集体经济组织来说，人均100平方米的工商用地和少量的征地返还用地简直就是杯水车薪，经济发展较快的村办企业很快就突破用地指标，至今深圳全市的村办企业（现为社区股份合作公司）大都超过指标，极少数未超指标的都是地处水源保护区的欠发达公司。村办企业因用地指标有限，报建无门，手续繁琐，大都是未批先用，超标照用，工业厂房是路通到哪里就建到哪里，政府有关部门对违法建筑的行为一直熟视无睹，助长了土地乱用滥用的不法行为。客观来说，在无工不富、无商不稳的思想观念引导下，若要让深圳的农民真正富裕起来，当年的农村工商用地指标安排是脱离实际的，在用地指标满足不了现实需求的情况下，村办企业不搞违法建筑似乎已无路可行，这是违法建筑持续蔓延的主要原因。此外，政府有关部门对农村宅基地的规划和用地指标安排不够科学也是违建快速蔓延的重要原因。在1993年宝安撤县建区以前，农村的宅基地规划建设一直由镇政府审批并负责办理报建手续，1994年10月镇政府规划报建审批权撤销后，农村宅基地的规划建设已完全中断，这无形中给已经成家且符合分地建房条件