完善村级公共权力监督体系的几点思考 

完善村级公共权力监督体系的几点思考

摘 要：当前，我国村级公共权力监督体系仍不健全，存在监督指向配置失衡、监督管理方式滞后、监督主体动力不足、监督整体功效欠佳等问题，难以适应新农村建设的需要。为此，应着力改进监督管理方式，拓展监督指向维度，健全监督动力机制，理顺监督主体关系，不断完善村级公共权力监督体系，以确保村级公共权力的正当行使。 关 键 词：村级公共权力；监督体系；新农村建设 中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）08-0032-06 村级公共权力监督体系是指对村级公共权力运作进行分工又协作监督的有机系统。按照系统论的一般理解，村级公共权力监督体系主要包含两方面内容：一是组成体系的基本要素，即监督主体和监督客体；二是各要素在特定时间与空间内的相互作用方式。当前，村级公共权力的监督主体主要包括乡（镇）党委及政府、乡（镇）纪检监察机关、县司法机关、村民会议或村民代表会议、村民监督委员会和村民，监督客体主要是村“两委”的公共权力。多元监督主体对村“两委”公共权力的监督和管理共同构成了现行的村级公共权力监督体系。 随着新农村建设步伐和城镇化进程的加快，村级公共权力迅速扩大，现行的村级公共权力监督体系开始显现出一定的不适应性，不能有效防止农村腐败现象的滋生和蔓延。以吉林省为例，2015年，吉林省纪委监察厅网站“曝光台”累计通报185起发生在群众身边的“四风”和腐败问题，其中涉及农村问题的案件高达84起，占同期曝光问题总数的45.4%。[1]由

此表明，现行的村级公共权力监督体系仍不完善，实际运行功效并不理想，不能完全适应新农村建设的需要。 一、现行村级公共权力监督体系 存在的突出问题 （一）权力监督指向配置失衡 一个健全的权力监督体系，其权力监督指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督相结合，三者之间实现平衡配置、有机统一。[2]在现行的村级公共权力监督体系中，自上而下的监督一直处于主导地位，其监督效能和监督威慑力得到了社会的承认，但平行监督和自下而上的监督还相对薄弱。在平行监督方面，村务监督委员会还停留在“重设立，轻建设”阶段。例如：吉林省在2012年颁布的《吉林省村务监督委员会工作规则（试行）》指导并推动了村务监督委员会的设立。但在实际运行中，村务监督委员会与乡镇党委、政府、纪委等部门的关系尚未理顺，部分地方村务监督委员会主任和委员工作积极性不高，在民主监督、协助管理和信息沟通等方面的职能没有得到充分发挥。在自下而上监督方面，部分村民仍存在不想监督、不敢监督、不便监督的心理。在访谈中一些村民表示，监督过程中需要付出经济、人情等成本，还可能面临打击报复的风险，加之行使监督权的村民大会除换届选举之外很少召开，自己没有必要也不方便参与监督。 （二）权力监督管理方式滞后 从监督行为的发展阶段来看，监督管理方式可分为事前监督、事中监督和事后监督三种。若要收到良好的监督效果，监督管理必须贯穿于权力运行的全过程。在现行的村级公共权力监督体系中，事后监督较为完备，起到了震慑和教育的双重作用，但事前监督和事中监督相对滞后。在事

前监督方面，忽视了对村民委员会决策权的监督。由于在农村集体资源开发、集体财产转让、集体大额资金使用等重大事项决策上疏于把关，有些决策内容不能反映民意民情，有时作出的村务决策还可能“动机不纯”。在事中监督方面，忽视了对村民委员会协助执行权的监督。在“乡政村治”的制度背景下，惠民补贴、征地补偿、社会保障、支农项目等均由村民委员会协助政府具体落实，但相关部门却较少对以村民委员会名义出具的证明、提供的信息进行详细核实、审查，使得部分地方的“村官”借机以虚假申报的方式骗取、私分、截留国家的补助款、征地奖励款、低保金等。 （三）权力监督主体动力不足 监督工作能否得到有效开展，在很大程度上取决于监督主体的主动性和积极性。根据西方经济学提出的“经济人假设”理论，个人会根据成本和收益作出趋利避害的选择。由于监督主体并不必然具有实施监督的主动性和积极性，因此，当监督主体认为开展监督需要支付一些成本甚至还会承担一定的风险时，其基于政治良心、敬业精神等道德因素而产生的监督动力就容易被降低。而通常情况下，监督客体的意志和利益会受到监督行为的影响，因而监督客体极易有意无意地回避监督甚至抵制和报复监督。外在表现为：部分监督主体总是希望别人监督，自己“搭便车”，甚至在经过一番利害得失的考量后，对村级违纪违法案件隐瞒不报。还有部分监督主体不履行监督职责，对村级违纪违法案件持事不关己、高高挂起的态度。 （四）权力监督整体功效欠佳 按照整体优化原则，权力监督体系若想发挥良好的功

效，不仅需要各监督主体各司其职、各尽其责，而且需要各监督主体之间分工配合、协调一致。然而，在现行的村级公共权力监督体系中，各监督主体基本上是各自为战，尚未形成1+1>2的整体合力，导致村级公共权力监督的整体功效欠佳。突出表现在两个方面：一是常常出现多个监督主体交叉监督同一个监督客体的现象，使得监督权限上的“重叠地带”和“空白地带”并存。监督主体职责和侧重点不明确，主体责任得不到落实，当出现严重的腐败问题时，无法追究哪一个部门监督不得力，哪一个部门应该承担主要责任。二是各监督主体之间相互协调、配合不够，要么各执一端，要么相互推诿扯皮，甚至还会出现相互掣肘的现象，从而使具有互补功能的监督手段和监督资源得不到有效利用，监督效率大大下降。 二、村级公共权力监督体系存在 问题的原因 （一）村级公共权力监督机制建设仍需加强 村级公共权力监督体系要发挥完整的制度功效，需要有完善的工作机制与之配套，但现行的村级公共权力监督机制仍存在一些不足，不能满足监督工作的需要：一方面，部分监督机制在设计上缺乏针对性，无法具体化为可操作性方案，或与农村工作脱节，或与权力监督脱节；另一方面，现有的监督机制尚未完全建立起来，责任主体缺乏责任意识，全面开展责任追究工作尚需时日，导致很多权力监督机制在实践中或被敷衍了事，或被束之高阁。 （二）农民的参与意识滞后于新农村建设的步伐 受两千多年封建文化传统的影响，“官本位”思想、等级观念等政治文化因素在农村仍然具有巨大的影响力，因而农民的参与意识明显落后于

社会主义新农村建设的步伐。一方面，民主所必需的“主人翁”意识仍然薄弱。部分农民将政治参与仅仅作为实现某一具体利益或要求的工具，因而监督行为也更多地表现出被动性和功利性的特征，只有在个人具体利益或要求无法满足时才会参与到监督过程中。另一方面，农村公共权力与农民个人权利之间界限模糊。在“官本位”思想影响下，权力主体会将权利主体的监督视为“不安分守己”或“对抗”，公权力往往被视为私人的资本和工具，进而产生以权谋私的心理。 （三）村级公共权力监督体系缺乏统领机构 现行的村级公共权力监督体系是由执政党监督、行政监督、司法监督、社会组织监督、群众监督共同构成的多元化系统。在多元的监督体系中，不同的监督主体分别隶属于不同的政治系统，没有一个专门性统领机构进行统筹、指挥和协调。导致的结果是：一方面，各监督主体的监督权限和监督职责是由所属政治系统内部确定的，没有从全局统筹的高度系统地规定各监督主体的权限范围，也未从整合优化的角度合理地界定各监督主体的职责，常常是多元监督主体各自为政；另一方面，各种信息和资源通常只在各监督主体所属的子系统范围内分享，多元的监督主体之间的互补性监督手段、监督资源没有得到充分利用，导致监督的整体功效大大降低。 三、完善村级公共权力监督 体系的对策 （一）改进监督管理方式，使监督贯穿于村级公共权力运行全过程 ⒈强化对村级公共权力的事前监督。首先，要把好村级公共权力入口关，选准用好村干部。一方面，上级党委、组织部门要拓宽村干部选拔渠道，