公路工程调整概算管理办法编制思路

公路工程调整概算管理办法编制思路

摘 要：目前，受国内政策、国际原油价格上涨的影响，一些主要材料价格上涨幅度较大，作为工程造价的主要因素，对工程造价的影响幅度较大。而国家计委又于1999年在《关于加强对基本建设大中型项目概预算中“价差预备费”管理有关问题的通知》中，取消了造价增涨预留费，使价格变化这个动态因素引起的费用变化在工程造价中没有处理的渠道。另外，一些政策性调整及重大设计变更等也引起了概算费用的较大变化。在这种情况下，调概工作显得非常有必要。在这种形式需求下，交通部委托陕西省交通厅编制“公路工程调整概算管理办法”。本文就公路工程调整概算管理办法编写内容做一简要说明。 关键词：调整概算；管理办法；编制思路

2006年2月，陕西省交通厅根据交通部公路司交公便函\\[2006\\]33号“关于编写《公路工程调整概算管理办法的委托函》委托，组织管理、建设、设计、施工、监理等单位的人员就此问题进行了初步讨论，形成了初步意见及编写大纲。在此基础上又经过与部里多次沟通、组织了多次讨论、经过调整及完善最终形成了“公路工程概(预)算管理办法(征求意见稿)”。笔者就参与编写过程中对于办法名称的确定、适用范围及调整概算的界定、条件、内容、时机、程序及权限等的确定做—简单介绍。

1 背景及办法名称的确定

在工程项目建设中采用限额设计是我国工程建设领域控制投资支出，有效使用建设资金的有力措施。按照批准的设计任务书及投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制施工图设计。将上阶段设计审定的投资额和工程量先分解到各专业、再进一步分解到各单位工程和分部工程。通过限额设计，严格控制技术设计和施工图设计的不合理变更，以保证总投资额不被突破。批准的初步设计概算作为投资控制的最高限额，更好地处理了技术与经济对立的关系，提高了设计质量，扭转了投资失控的现象，在公路工程投资控制中发挥了至关重要的作用。

同时，公路工程具有建设规模大、工程结构复杂、建设工期长等特点，决定了公路工程造价管理是一个动态管理的过程。任何一个工程从决策到竣工交付使用，都有一个较长的建设周期，在预计工期内，许多影响工程造价的动态因素会发生变化，这种变化使得工程造价在整个建设期中处于不确定状态，直到竣工决算后才能最终确定工程的实际造价。

近年来，随着国家宏观调控政策以及国际原油价格波动的影响，引起外购材料价格有较大幅度的上涨，石油沥青、汽柴油价格也有较大波动；同时，公路建设进入山区后，由于工程地质条件的复杂性，工程建设变更量也开始增大；还有设计新理念，技术标准、规范变化，路面加厚等因素导致费用的变化；另外，由于项目资本金不足，建设期延长导致贷款利息增加；还有一些国家政策性调整，如征地拆迁补偿标准的变化、交通部交公路发[2005]230号《交通部关于完善公路基本建设工程概算预算编制办法有关内容的通知》、贷款利率的调整，使得公路工程原批复的初步设计概算与项目实施所需的投资存在不同程度的差异。而且有些项目在审计过程由于实际支出费用与概算存在较大差异，导致项目审计无法下结论，项目竣工验收无法进行。为加强对公路工程建设项目的静态控制、动态管理、真实反映建设项目的投资控制，有必要对建设项目初步设计概算进行调整。 但哪些项目需要调概、哪些项目不需要?界定很困难。基于中国的国情，一但有了调概这个政策，可能各个项目都会提出自己充分的理由来争取调概，会不会造成敞开口子花钱问题，会不会给造价管理带来新的隐患。目前，公路建设每公里造价已很高了，有些项目已达8000万元/公里以上，再专门出台调整概算管理办法会给外界造成交通行业对造价管理不严谨的影响。因此，建议办法名称是否改为“公路工程造价管理办法”、“公路工程建设项目投资控制管理办法”或“加强公路工程概算管理的若干规定”或“公路工程概算管理办法”等。

为了更广泛的征求各方意见和建议，经请示交通部同意，在2006年4月福州召开的全国公路(交通)定额(造价)站站长会议上，专门安排对该“调整概算管理办法”进行征求意见。与会代表一致认为调整概算管理办法会给行业带来一些负面

影响，应采用“公路工程概预算管理办法”不仅要规范概算管理，对预算管理也应进行规范。经请示交通部后将办法的名称正式调整为“公路工程概(预)算管理办法”。

2 关子办法的适用范围

考虑到建设项目管理权限的划分不同，有些项目是交通部管理，有些项目是各省管理，省管项目一般由省发改委批初步设计，因而，在适用范围上仅限于交通部批准初步设计的新建、改建项目。对于民营资本、外资投资基础设施情况，按国务院关于投资体制改革的决定，应为核准制，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序，对于概算是否批复、决定中没有明确．但根据部分省外资、民营资本投资公路项目的情况采看，有些项目套取银行贷款，有些项目编制虚假概算、以作为与政府谈收费年限的条件,有些项目虚列成本进行转让。公路建设项目投资大小直接关系到道路使用者的权益，恰是这部分项目需要加强管理。考虑到该部分项目是否纳入管理的问题，在办法中未明确说明投资主体是政府或国有组织。 3 关子办法的管理范围

从管理办法应管理的范围来看，应包括以下内容： 3.1贯彻国家有关概(预)算管理的方针、政策与规定； 3.2科学合理的制定公路建设工程概(预)算的计价规则； 3.3对建设项目设计概(预)算的编制、审查、审批； 3.4对概(预)算执行情况的监督检查、调整； 3.5对编制、咨询审查单位和从业人员的管理； 3.6对概(预)算编制价格等资料的收集、整理、发布；

3.7概(预)算的信息化管理。

考虑到上述内容在其他有关办法中已有要求，故本办法的管理范围仅限于概(预)算的编制、审查、审批、监督、调整。

从办法所管对象来看，单位或机构主要有交通主管部门、造价管理机构、项目业主、设计单位、监理单位。考虑到目前国内监理单位主要是为项目业主提供服务的现状，在办法中对监理单位及人员没有提具体要求；对于从事概(预)算编制、审核人员的资格在办法中进行了明确要求。 4 关于办法的管理权限及责任的划分

4.1按照谁批复谁管理的原则。交通部负责审批的概算，其监督管理、调整由交通部负责；省级交通主管部门审批的预算、其监督管理、调整由省级交通主管部门负责。

4.2明确了有关单位和部门的责任。省级交通主管部门负责概算的执行，对投资控制承担管理责任；省级交通(公路)工程造价(定额)管理机构负责概(预)算审查，对真实反映项目所需的建设费用承担管理责任；项目法人负责预算的执行，是投资控制的主体、对投资控制承担主要责任；设计单位负责概(预)算编制，对真实反映项目所需的建设费用承担主要责任。

在办法编制及讨论过程中，也提及对于概(预)算的调整，能否简化程序。比如，批复重大设计变更的同时视为概算费用自动调整，批复较大设计变更的同时视为预算费用自动调整，政策性因素引起的征迁及安置补助单价及建设项目管理费的增减由各省交通行政主管部门审批，报部备案；其他因素引起概算费用变化报部审批。这样，既保留了原审批部门的权威性，又减少了工作量，方便了项目管理。对于费用减少的情况，按这种思路做是没问题的；但对于费用增加的重大设计变更、较大设计变更，由于招标节余、预备费的使用情况不清楚，设计变更费用的增加不一定会引起项目超概算或预算，如果视为自动调概或调预，可能会造成业

主敞开口子花钱，概算或预算调整了，项目管理还节余了费用的现象。因此，在办法中，否定了这种自动调整概(预)算的思路。 5 关于调整概算费用的内容及有关费用的计算原则 5.1调整概算费用的内容

概算调整时，哪些费用可调?哪些费用不可调?是概算调整的重点之一。办法编制过程中，主要考虑由于客观因素导致的概算费用的增加，对于因管理不善等主观原因导致的费用增加不予调整。因而，概算可调整费用应为：

5.1.1因国家政策性因素变化引起的主要外购材料价格的变化，地材价格原则上不调；

5.1.2国家政策性因素引起的其他建设费用的变化，如国家为解决“三农”问题出台的一些政策，引起征迁单价、安置补助标准的提高；概预算编制办法的调整引起的建设项目管理费的增加；资金构成或贷款利率变化引起贷款利息增减等等；

5.1.3由上级主管部门批准同意的超出批复规模、标准引起的费用变化； 5.1.4不可抗力自然灾害引起的费用变化； 5.1.5其他非主观原因引起的费用变化。

考虑到项目实施期间由于地质变化等引起的设计变更较多的情况，在概算调整时采用算总帐的方式，当总费用增加超过招标节余与预备费之和时才进行概算调整，但在费用核定时必须遵循以上原则。 5.2调整概算费用计算原则