宋才发：民族自治地方经济社会发展自主权探讨

宋才发：民族自治地方经济社会发展自主权探讨

民族自治地方

经济社会发展自主权探讨

宋才发?

（中央民族大学 法学院，北京 100081）

摘要 民族自治地方经济社会发展自主权是在宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方经济与社会

各项自治权的基础和框架下，民族自治地方自主地管理和发展本地区经济与社会各项事业的一项法定的权利。对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，实质上就是探索在新的历史条件下，民族自治地方经济社会发展的道路、规律和途径等重大理论与实践问题。

关键词 民族自治地方 经济社会 民族自治权 发展自主权

经济社会发展自主权是民族自治地方自治权的具体化和法律化。《中华人民共和国民族区域自治法》的实施，极大地调动了民族自治地方发展本地经济和各项社会事业的自主性、积极性，同时实现了把国家帮助少数民族地方发展的义务制度化、法律化。不断解放和发展民族自治地方的社会生产力，促进和实现民族自治地方的经济繁荣和社会全进步，构建民族地区的和谐社会，是党和政府所有民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立场。

一、民族自治地方经济社会发展自主权研究的目的和思路

民族自治地方经济社会发展自主权是在《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方经济与社会各项自治权的基础和框架下，民族自治地方自主地管理和发展本地区经济与社会各项事业的一项法定的权利。落实民族自治地方经济社会发展自主权的实质，就是民族自治地方自治机关根据本地方的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，充分行使自治权，采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济社会又好又快地发展。目前制约民族自治地方经济社会发展自主权实施的因素很多，从上级国家机关的角度来说，有关进一步落实民族自治地方经济社会发展自主权的法规和政策还不完善，自主权的有效保障机制还很不健全，中央各部门与民族地区之间的利益协调机制运行还不够正常等。从民族自治地方自身角度来说，存在着在长期的计划经济时代养成的“等”、“靠”、“要”的依赖习惯，思想解放不够，创新意识缺乏，法治环境不好等。贯彻落实民族自治地方经济社会发展自主权，是党和国家的民族工作方针和政策在法律上的集中体现，是民族自治地区经济社会发展最重要的途径和保证，也是贯彻落实民族自治地方整体权益的具体要求，是当前民族问题研究的重点和核心。对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，实质上就是探索在新的历史条件下，民族自治地方经济社会发展的道路、规律和途径等重大理论与实践问题。 学术理论界对民族自治地方经济社会发展自主权的研究，综合起来主要有如下五个代表 ?

作者简介：宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、法学教授，教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。

基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)；国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。

1

性的观点：（1）民族自治地方经济社会发展自主权是民族自治地方经济社会发展自治权行使的能力或者程序的体现，是民族自治地方自治权行使的理性基础。民族自治地方能否充分拥有发展的自主权，是民族自治地方自治机关能否具有行使自治权能力的根本标志。同时，自主权的状况又揭示了自治机关在行使自治权的过程中能否独立自主地进行的现实状况。（2）由于《民族区域自治法》对各项自主权以及上级国家机关职责的规定极为原则且缺乏责任追究机制，加之尚无相关配套的实施细则和措施作保障，这就导致了民族自治地方各项经济社会发展自主权很难得到具体落实，使得民族地区经济社会发展相对缓慢。国务院及其各部委应当按照《民族区域自治法》的要求，尽快制定有关落实《民族区域自治法》的配套实施细则，切实保障《民族区域自治法》规定的民族自治地方各项自主权的实施。（3）制约民族自治地方经济社会发展自主权落实的因素主要有认识因素、制度因素、程序因素和机制因素等。特别是民族法律意识不强，民族区域自治法律制度的权威尚未真正树立，缺乏有法可依、执法必严、违法必究的民族法制环境，从而导致民族区域自治法律法规贯彻不力、难以落实。加强民族自治地方民主法治建设，是保障民族自治地方经济社会发展各项自主权贯彻与落实的有效保证。（4）民族自治地方经济社会发展自主权落实不到位与民族自治地方自治机关基于各种因素的制约而“不敢于”或者“不善于”行使自主权密切相关。民族自治地方自治机关应当提高自治意识，根据本地区经济社会发展的实际情况，依据宪法和民族区域自治法的有关规定，加快制定和修改有关促进本地区经济社会发展的自治条例、单行条例及相关法规。（5）在国家实施西部大开发的进程中，国家应当将民族自治地方经济社会发展自主权的落实同西部大开发战略的实施有机地结合起来，使得民族自治地方在西部大开发中能够享受到更多的优惠政策，以加快民族自治地方经济社会的发展步伐。

民族自治地方经济社会发展自主权研究的重点是探讨现阶段如何进一步有效地落实和实施各项经济社会发展自主权，寻找促进民族自治地方经济社会各项事业发展的措施、方式和路径。我国已经初步建立起包括宪法、民族区域自治法在内的较为完整的民族自治地方经济社会发展自主权的法律体系，但是与之相关配套的行政法规和部门规章以及实施细则、具体落实措施却相当缺乏，特别是民族自治地方的自治条例和单行条例的制定存在着严重的缺位和错位问题，因而各项经济社会发展自主权的具体落实仍然相当困难。民族自治地方经济社会发展自主权落实与保障的好坏，直接关系到国家的统一与安全、民族的繁荣与发展，以及我国小康社会全面实现等重大的政治问题。前苏联社会主义国家的解体、东欧一系列国家社会主义制度发生的剧变，以及当今世界范围内的民族冲突，无不证明有效地落实和保障民族自治地方经济社会发展自主权，是保证一个国家或者一个地区经济、政治、社会稳定与繁荣的关键。

二、自治机关享有法律赋予民族自治地方特定的自治权

自治权是民族区域自治制度的核心。自治权是民族权利中的一种，宪法和法律规定的自治权是具有国家立法规范的一种权限。自治权是民族自治地方的一种特定自主权，它具有自主性、民族性、地方性、民主性、完整性、权力性和权利性、广泛性和限制性等特征。《中华人民共和国宪法》第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县

（）

的人民代表大会和人民政府。”[1]P12在实行民族区域自治的地方，只有自治地方的人民代表大会和人民政府，才是民族自治地方的自治机关。自治机关既是国家的地方政权组织，又是民族自治的自治组织。在民族区域自治范围内，自治机关的职能既是各少数民族自主地管理本民族内部事务的具体体现，又是自治机关自主地管理本自治地方各种事务的集中表现。自治地方自治机关享有宪法、民族区域自治法和其他法律赋予的一系列特定的自治权。

第一，自主地管理本民族内部事务的权利。民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予

2

的选举权和被选举权，通过选出的人民代表大会代表组成自治机关，依法行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。在民族自治地方的人民代表大会中，除了实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也有适当名额的代表。在我国现有的155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。同时，在民族自治地方的人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，都配备有实行区域自治的民族的人员，民族自治地方自治机关实现了自主地管理本民族内部的事务。

第二，自主制定自治条例和单行条例的权利。自治条例是民族自治地方的综合性自治法规，集中地体现了民族自治地方的自治权，是对民族自治权的具体化。自治条例又是民族自治地方贯彻落实民族区域自治法，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程。自治条例是由自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会依照宪法、立法法和民族区域自治法的规定制定的，是在自治地方内实行民族区域自治基本制度的规范性法律文件。单行条例是民族区域自治地方自治机关根据宪法和法律规定的基本原则，依照本地经济社会发展的实际情况，为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定的并报请法定上级国家机关批准、备案的专项自治法规；单行条例是民族自治地方政府行使自治权的一种主要法规形式。根据相关法律规定，有权制定自治条例和单行条例的权力机关是各级自治地方的人民代表大会，人大常委会无此项权力。民族自治权本身包含着根据民族自身的特殊人文背景，对国家法律、法规、命令的变通执行权。自治法规的各种形式，包括自治条例、单行条例、变通规定和补充规定，在内容上都必然包含着对国家法律的一定变通或者补充，性质上都属于民族自治地方享有的“变通权”范畴。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规做出变通规定后，本自治地方适用自治条例和单行条例的规定自主地推进经济社会发展。然而有一种情况值得我们高度关注和重视，这就是自治区的人大既可以制定自治条例，又可以作为省一级人大制定地方性法规。法律规定自治区人大制定的自治条例必须报请全国人大常委会批准，而自治区人大制定的地方性法规只需要报全国人大常委会备案，并不存在批准才生效的问题。所以，从立法效率的角度考虑，自治区人大通常会倾向于选择制定程序更简单的地方性法规的形式进行。

第三，自主地实施人事管理的权利。民族自治地方人事管理自治权是指民族自治地方政府要依照法律规定，自主地采取各种措施充分开发当地人力资源的一种法定权利。民族自治地方的自治机关能够根据当地社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且积极在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。民族自治地方的自治机关在录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关还可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加民族自治地方各项建设工作。民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定在招收人员时，一般都优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。民族自治地方自主地实施人事管理的自治权，是加快民族自治地方大量培养各级少数民族干部和各类专业人才以及技术工人成长发展的重要途径，对民族自治地方经济社会和文化事业的发展发挥了重要的保证作用。

第四，自主地使用和发展本民族语言文字的权利。民族自治地方人民政府、人民法院、人民检察院在执行公务的时候，能够依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，一般都做到了以实行区域自治的民族语言文字为主。在国家举行的一系列重要会议上，如中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议，会场一般都提供了蒙古、藏、维吾

3

尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件和同声传译。

第五，自主地保持或者改革本民族风俗习惯的权利。民族自治地方的人民政府、人民法院、人民检察院依法保障各少数民族群众都有按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由，包括尊重少数民族群众的生活习惯，尊重和照顾少数民族群众的节庆习俗，保障少数民族群众特殊食品的经营，扶持和保证少数民族群众特需用品的生产和供应，以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。民族自治地方自治机关教育各民族干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字和风俗习惯，提倡少数民族群众在衣食住行、婚丧嫁娶等方面，奉行科学、文明、健康的新习俗，共同构建民族地区的和谐社会。

第六，依法尊重和保障少数民族群众宗教信仰自由的权利。中国是一个多种多样宗教并存的国家，少数民族群众大多数有宗教信仰，有的民族多数信仰某种宗教，如藏族群众信仰藏传佛教；回、维吾尔等民族群众信仰伊斯兰教。少数民族宗教信仰独特的民族性和地方性，使其体现出它与汉族宗教信仰不同的普遍性、复杂性和敏感性的特点。妥善处理好我国社会主义时期一切宗教问题及贯彻执行宗教信仰政策的根本出发点和落脚点，是使全体信教群众和不信教群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这一共同的目标上来。任何背离这个基本观点的言论和行动都是错误的，都必然受到人民群众的坚决抵制和反对。任何宗教都不得干扰非宗教学校的教育活动，不得在这些学校学生中传教和发展教会成员。宗教活动场所由该场所的管理者自主管理，在宗教活动场所进行宗教活动，必须遵守国家法律法规，其合法利益和该场所内正常的宗教活动受法律保护，任何组织和个人不得侵犯和干预。任何宗教的存在与发展，都必须解决与所在社会相适应的问题。通过积极疏导而与社会相适应的宗教，提供的是一种道德伦理资源。把与社会相适应的宗教当作一种文化来看待，这既是对宗教信仰自由的尊重，同时也是对道德伦理文化的尊重。构建社会主义和谐社会不仅需要各种社会物质条件的配套，也需要文化精神资源的供应，其中作为文化精神核心的道德价值和伦理规范，也就成为构建和谐社会的重要支撑点。所以，民族自治地方自治机关必须根据宪法和法律规定，尊重和保护少数民族群众的宗教信仰自由，保障少数民族公民一切合法的宗教活动，自觉维护国家的统一和各民族的团结。

三、民族自治地方享有法律规定的经济社会发展的自主权

经济社会发展自主权是民族自治地方自治权的核心。《民族区域自治法》第25条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设

（）

的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”[1]P83《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第5条规定：“上级人民政府及其职能部门在制定经济和社会中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见，根据民族自治地方的特点和需要，支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设、人力资源开发，扩大对外开放，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护，加速发展经济、

（）

教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，实现全面、协调、可持续发展。”[2]P7这一规定确立了民族自治地方安排和管理本地方的经济建设事业的自主权。民族自治地方经济社会发展自主权是民族自治地方政府依法享有的、自主管理本地方经济建设事业的特定权力，它具有较高的自主性、显著的民族性、相对的地方性以及强大的民族性等鲜明特征。民族自治地方经济社会发展自主权主要体现在如下几个方面：

第一，市场经济发展自主权。民族自治地方的市场经济一般不很发达，民族自治地方政府应当在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，自主地发展本地方的市场经济。民族自治地方政府有权坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展民族地区的非公有制经济。从我国沿海地区改革开放的实践看，非公有制经济是目前最活跃的经济增长点，而西部民族自治

4