次贷危机 - 下美国金融监管体制改革分析 - 图文

‘‘按贷危相＂下美国量融皿目体制改革分析幸邓翔李雪娇内容提要美国“次贷危机”爆发的主要原因是金融监管未能跟上金融创新的步伐，从而导致监管的缺失。美国财政部新近提出的金融监管的核心内容就是创建更加一体化和系统化的监管体制，以适应¨亡磐金融发展的要求。本文分析了美国金融监管改革方案的主要内容，探讨了方案实施的可行性和方案实施的近期、中长期成本和收益，以及值得中国借鉴的经验和教训。关键词金融监管体制次贷危机改革作者单位四川大学经济学院中图分类号：Ｆ８３０．２文献标识码：Ａ文章编号：１００７－６９６４［２００８】０８－０８０５１６－０４０８一、前言１．“次贷危机”概述降低利率以刺激经济，信贷环境非常宽松，各个商业银行纷纷放宽购房贷款标准，次级抵押贷款量不断增加。一些金融机构甚至推出了“零首付”、“零证明文件”的贷款方式，即借款人可以在没有资金的情况下购房，且仅需申报其收人情况而无需提供任何有关偿还能力的证明。美国房地产业由此发展迅速，推动了美国经济的“次级抵押贷款”（ＳｕｂｐｆｉｍｅＭｏｒｔｇａｇｅＬｏａｎ，本文简称次贷）是指相对于优质和次优级抵押贷款而言的贷款。其贷款市场面向收入证明缺失、负债较重的客户，因信用要求程度不高，其贷款利率通常比一般抵押贷款高出２％至３％。增长。与此同时，为分散美国抵押贷款机构的信用风险以及流动性风险，美国投资银行通过资产证券化，将次级按揭贷款进行打包，以债券形式在次级债券市场出售。一般来说，次级债券的利息相对较高，吸引了众多银行、共同基金、对冲基金、投资机构在资产组合中高风险资产的配置。图１是次级抵押贷款的利益供应链。出售美国“次贷危机”的发生有其自身的历史背景，从２００１～２００４年，美国经济遭受“互联网危机”、“９１１事件”冲击之后，当时由格林斯潘执掌的美联储先后１３次缴纳房屋贷款－—－－－－－－—－——●卜将次贷打—●－－———?－－?－一次级抵一＝网麟＝提供融资图１次级抵押贷款的利益供应链提供资金押贷款然而在物价水平不断攀升的情况下，为抑制通货膨胀，从２００４年６月开始，美联储先后进行了１７次提高利率，联邦基金利率最终达到５．２５％。由此加重了还贷者的负担，拖欠次级贷款的现象日益严重，而此时房地产市场日渐萧条，房价下跌，这意味着利益供应链从源头开始出现断裂。?６８?《世界经济研究｝２００８年第８期?２００６年９月，美国“次贷危机”爆发，借款者被取消抵押品赎回权，同时抵押贷款坏账高涨，金融机构濒临破产。２００７年４月，美国第二大次级抵押贷款机构新本文得到了国家自然科学基金项目（７０５７３０７５）“经济转型期中国居民的消费、储蓄行为及其对宏观经济的影响”的资助。万方数据　“次贷危机”下美国金融监管体制改革分析世纪金融公司（ＮＣＦＣ）申请破产保护；８月６日，美国第式，“双线”是指联邦政府和州政府两条线，即联邦政府十大抵押贷款公司——美国住宅抵押贷款投资公司正机构管理在联邦注册的“国民银行”，州政府管理在州式向法院递交破产申请书。截至２００７年８月底，美国注册的商业银行，“多头”是指有多个履行金融监督管已有３０余家次级抵押贷款公司停业。美国股市暴跌，理职能的机构。国民银行是美联储的会员，而州银行可同时也殃及了欧洲、拉美和亚太主要股市。此次危机影以是该美联储的会员，也可以不是。美联储的会员银行响深远，据国际货币基金委员会（ＩＭＦ）的最新估计，全必须为其储户在联邦存款保险公司（ＦＤＩＣ）中投保，而球损失估计高达１万亿美元。非会员则可以自行选择。２．金融监管改革方案提出的背景美国的金融监管是一种多重管理机关和交叉管辖“次贷危机”的发生暴露出美国金融监管体制出现权的“多头”制度。“货币监理处”（ＯＴＳ）对国民银行负了问题。回溯美国金融监管体制的发展历史，１９１３年有主要监管责任。而美联储则主要负责管理作为其会员国会通过《联邦储备法》，成立了联邦储备委员会，标志的州银行，以及管理控股公司。联邦存款保险公司着美国金融监管体系的初步形成。在２０世纪３０年代（ＦＤＩＣ）和州银行监管机构共同监管在ＦＤＩＣ投了保但经济大危机到来之后，美国政府充分认识到“自由放不是联储会员的州银行，州银行监管机构负责监管其余任”的缺陷，加强金融监管，建立完善的金融监管体系无ＦＤＩＣ保险的州银行。才是解决危机的有力手段。１９９９年１１月，先后经美国图２为目前美国次级抵押贷款的监管体系，这种金国会通过和总统批准，《金融服务现代化法》成为美国融监管体系的优点在于能够较好地提高监管部门的效金融业经营和管理的基本法，该法提出美国金融监管实率，防止金融权力过于集中，使金融机构根据自身的不行“功能性监管”ｊ即配合特定的金融活动如银行、证券同特点选择金融监管机构。但同时其缺陷也是显而易或保险而进行的监管，并由单独的专门监管机构进行。见的，如监管机构交叉重叠，金融法规不统一，容易让金’由于历史原因，美国采用“双线多头”金融监管模融机构在不同监管部门中寻找漏洞等。州政府批准的抵押融资公司财政货币监理ｌ署ＯＣＣｌｌ国民银行Ｌ—一至罂竺１医蕊磊厅丽嗣．．．．．．．．．．．一办公室ｏＴｓ广。。。—１兰竺竺兰竺！！丽竺兰兰．霾由联邦机构全权管理厂——＿１Ｉ经营子公司Ｉ１．穿ｒ一ｌ控股公翻分Ｉ１支机构主要由联舞Ｉ＿－－＿＿＿＿＿－＿＿＿＿＿－－－＿－－一ｌ竺兰竺！！医石森萎冒鐾邦储刮坚笪兰笪．股公司Ｉ银行控Ｌ坐部分由联邦委员会ＦＥＤＩ。’甾团～；垂一一一图州政府银行监管机构圈州政府批准的独按揭经纪机构图２美国现行次级抵押贷款监管体系①早在２００７年６月，美国财政部长保尔森就提出了对美国金融监管改革的设想，此后在“次贷危机”加剧①图２主要参照美国财政部文件，ＴｈｅＤｅｐ咖ｅｍｏｆｔｈｅＴｒｅ∞ｔｔｒｙＢｌｕｅ－之下，于２００８年３月３１日正式公布了美国金融监管改—ｍｆｏｒａＭｏｄｅｒｎｉｚｅｄＦｉｎａｎｃｉａｌＲｅ．１ａｒｒｙｓｔｌｗｔｌ№，第２０７页，２００８年３月ｏ革方案②。该方案强调金融监管体制改革的两大目的，②即２００８年３月美国财政部公布的文件，Ｔｈｅ０ｆｔｈｅＴｒｅａｓｍｙＢｌｕｅｐｒｉｎｔ妇ａＭｏｄｅｒｎｉｚｅｄＦｉｎａｎｃｉａｌＲｅｇｕ岫Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ。Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ‘世界经济研究）２００８年第８期?６９?万　方数据“次贷危机”下美国金融监管体制改革分析一是要增强美国资本市场的竞争力，二是要保护美国消费者利益和维护市场稳定。这是美国自上世纪３０年代“大萧条”以来最重大的金融监管体制的变革。二、美国金融监管改革方案基本内容在长达２１８页的《美国金融监管改革蓝图》中，美国财政部长保尔森建议赋予美联储自经济大萧条以来最为广泛的监管金融市场的权力，称美式资本主义需要为“不可避免的市场破坏”进行更好的准备。文件分为建议以及最佳监管体系的长期建议等。１．监管改革方案的短期建议短期监管改革建议主要包括扩大总统金融市场工委员会权力。（１）扩大总统金融市场工作组美国总统金融市场工作组（简称ＰＷＧ）创建于委员会以及美国商品期货交易委员会（简称ＣＦＦＣ）的负责人。ＰＷＧ主要负责金融市场的监管和政策问题，是一个有效的跨机构协调部门。在此次改革方案中，财政部建议ＰＷＧ应继续作为一个长久的机构，以促进财政政策的协调和沟通。但ＰＷＧ的重点应当是扩大到包括整个金融部门，而不只是纯粹的金融市场，这包括减轻系统性风险，提高金融市场的健全运作，促进消费者和投资者的保护，并提高资本市场效率和竞争力。同时，ＰＷＧ的成员应扩大至商品期货交易委员会（ＣＩ；ＴＣ）、联邦存款保险公司（ＦＤＩＣ）以及存贷机构监管办公室（ＯＴＳ）。（２）成立按揭发放委员会在按揭贷款方面，由于对次级借款人的监督水平不断下降，财政部在改革方案中，对所有类型的抵押贷款列出一致的国家标准：首先，财政部建议建立一个新的联邦委员会，即按揭发放委员会，其作用是统一各州评政部建议美国联邦储备委员会继续制定全国抵押贷款实施法律规章。最后，要加强联邦执法权威机构对于以上法律的实施力度和透明度。（３）扩大美国联邦储备委员会权力在扩大美国联邦储备委员会权力方面，财政部建议了在扩大美联储融资渠道过程中的具体改进，其中包括：在向非金融机构进行贷款之前，要准确和明晰地了?７０?《世界经济研究）２００８年第８期万　方数据解其真实情况；美联储在向非金融机构贷款之前，要通过现场检查或者美联储确定的其他手段，对其资金和流动资金等问题进行考察。２．监管改革方案的中期设想在中期的监管改革建议中，财政部主要的工作重点放在提高金融监管的工作效率上。为此提出了五个方面的改革建议，即撤销存贷监管机构、确定国家特许银行的联邦监管机构、由美联储监督支付与结算、保险监管以及合并期货与证券监管。（１）撤销存贷监管机构１９３３年，为了应对大萧条，国会设立了联邦存贷机构监督办公室，其目的是为住房按揭贷款提供稳定的资金来源，但随着时间的推移，这一机构管理范围已经扩大到非住房按揭贷款方面，因此，财政部建议在今后一到两年的时间里，将撤销ＯＴＳ，将监督存贷款机构的职能移交给原先负责监督国有银行的财政货币监理署（ＯＣｔ）。（２）确定国家特许银行的联邦监管机构从图２中我们可以看到，在目前美国金融监管体系中，州政府特许银行受到联邦存款保险公司（ＦＤＩＣ）和美国联邦储备委员会（ＦＥＤ）的同时监管，为此财政部建议，简化州政府特许银行的监管机构，即选择美联储或ＦＤＩＣ其中之一对其监管，从而提高监管效率，避免重复监管的现象。（３）由美联储监督支付与结算在美国有多种支付及结算系统，包括大额和零售支付的结算系统，以及证券和其他金融工具的结算系统，但没有一个统一的、专门的规章制度，同时在金融监管中，对于支付和结算系统也没有着重强调。财政部建议，设立一个以美国联邦储备委员会为主要监督机构的证券交易支付和结算系统。（４）设立联邦保险监管机构在美国过去的１３５年里，对于保险国家只是进行调节而很少进行参与。为了提高金融监管的效率，财政部建议设立一个联邦保险监管机构，来制定联邦保险规章以及对保险业进行监管。具体设立的过程是，要求国会在财政部下设立一个保险监督办公室，处理国际问题并向财政部提出建议。通过这一机构的设立，能够更高效和统一地进行保险监管，同时提高保险产品的选择和创新。（５）合并期货与证券监管．随着期货贸易的扩大，现实市场的实物商品交易已经大大减少，减少和收敛证券以及期货市场是十分必要的，而且对于期货和证券市场的统一监督和管理也变得八个部分，主要包括美国现行监管体制、短期建议、中期作组的职权，成立按揭发放委员会，扩大美国联邦储备ｔ９８８年，主要包括财政部、联邦储备委员会、证券交易估体系，统一利率，统一按揭贷款的准入标准。其次，财“次贷危机”下美国金融监管体制改革分析重要起来。为此，财政部建议合并证券交易委员会（ＳＥＣ）和商品期货交易委员会（ＣｒｒＣ），同时为协调管三、美国金融监管改革方案可行性分析美国财政部长保尔森提出的金融监管改革方案一经公布，就受到各界的极大关注，因为美国金融监管体制自大萧条之后，从未有如此大刀阔斧的改革。那么这理和监督，设立了经济一交易商和投资顾问，主要服务于散户投资者。３．监管改革方案的长远设想美国这种银行、保险、证券以及期货监管机构的独立设置，是不适应当今金融市场的，在美国金融监管体系中缺乏一个单一的监管机构来解决系统性风险。为了解决监管失效问题，美财政部提出了一个理想的监管框架，即长期的监管改革方案，如图３所示，该框架与澳一改革举措对于“次贷危机”的解决，以及其实施的长期效果又会如何呢？我们将从以下三个方面进行分析。１．方案对“次贷危机”的解决效果美国金融监管改革方案的建议是针对此次危机提大利亚的监管结构类似。其中，托管公司包括获得联邦存款的保险公司和获得保险保障基金的保险企业；金融出来的，根据危机中所反映出来的亟待解决的问题，我们从以下三个方面来看方案的实施效果。（１）成立按揭贷款发放委员会，加强贷款质量及信用监管服务公司包括证券公司、期货公司、交易所、投资顾问、私人投资的资本和盈余保险机构。ｌ审慎金融临管机ｌｌ构（新的）ｌＩ市场稳定调节监ｌＩ管机构（ＦＥＤ）Ｉ在此次“次贷危机”中，次级抵押贷款的金融机构将绝大多数的贷款打包出售给投资银行等发放证券机构，来获得收益和减少风险。同时证券的投资者（如对冲基金等）大多是高级证券的持有者，所以一方面贷款机构大量增加次级抵押贷款数量，因为其收益与贷款数＼圆围３理想监管框架①量有关，而与贷款的质量无关；另一方面，资产投资者面对高利率证券购买热情极高，因为资产违约金由低级证券投资者承受，而对于资产质量的监督也就失去了动力。那么在一级和二级市场的参与者对资产质量监督方面都漠然的时候，就需要建立专门的金融监督机构对按揭贷款各个环节实行监督。成立联邦按揭发放委员会，对于抵押贷款机构实行统一的执照发放标准，统一利率，统一评估体系，这样有利于遏制次级贷款机构之在这个理想监管框架中，财政部基础方针目标主要为：第一，市场稳定调节监管机构，用以解决金融市场的整体稳定；第二，审慎的金融监管机构，用以解决有限的市场法规造成的政府担保的问题；第三，商业行为的监管机构，用以解决与金融企业有关的消费者保护问题。在市场稳定调节监管中，财政部建议美国联邦储备间的恶性竞争加剧，同时提高贷款机构发放次级贷款的信用监督力度。（２）扩大关联储的权力，有效填补监管缺失地带“次贷危机”的主要原因是金融监管没有跟上金融创新的步伐所导致的信用缺失和监管缺失。在众多次级市场贷款公司“金融创新精神”的推动下，各种新的委员会拥有主要的责任和权力，由它监督按揭发放者、银行、保险公司、投资银行、对冲基金和其他机构，监控对国家金融体系所构成的一切威胁。美联储仅当金融稳定性整体上受到威胁时才能要求整改。审慎的金融监管机构负责监管其业务涉及明确的政府担保的金融机构，例如联邦存款保险业务，同时适用于个别公司和有资金充足要求的、投资限制的、经济活动限制的以及直接对现场风险管理监督的投保存款机构。该机构接房贷产品大量涌现，比较有名的如无本金贷款、３年可调整利率贷款、５年可调整利率贷款与７年可调整利率贷款等。究其本质，无非就是“近期少付，将来多付”加大借款者远期负担，带来次级抵押贷款市场的扭曲繁荣。在“次贷危机”后，美联储通过它的“货币注入”来管目前联邦审慎监管机构的职能，包括ＯＣＣ和０偈。商业行为的监管机构负责与一切类型金融企业有关的消费者保护，还负责监督披露、业务实践、向特定类型金融企业发放执照。该机构具有目前ｓＥＣ和ＣＦＴＣ帮助危急的贷款机构，但同时这些机构的监管权就会自然被美联储所掌握。如果此项计划得以实施，那么美联的许多职能，以及美联储、各州保险监管机构和联邦贸易委员会的一些职能。①图３主要参照美国财政部文件，ＴｈｅＢｌｕｃｐｒｉｌｌｔｆｏｒａ１）咖ｅｎｔ０ｆｔｈｅＴｒｅａｓｕｒｙＭｏｄｅｍｉｚｅｄＦｉｎａｎｃｉａｌｍ割ｈ呻Ｓｍｌｅｔｕｒｅ。第１４４页，２００８年３月。＜世界经济研究）２００８年第８期?７１?万方数据