贺雪峰

贺雪峰：“以钱养事”的改革不宜推广(2008-08-29 14:21:32) 标签：杂谈 分类：调查研究

湖北省在近年进行的乡镇事业单位改革中，以湖北咸安的改革为模式，在全省推开“以钱养事”的改革。“以钱养事”的改革，希望通过市场化的办法来解决乡村的公共品供给，以提高当前乡镇事业单位的低效乃至无效的问题，从而使得国家投入到为农民提供服务的“钱”，能够真正变成造福农民的“事”，而不要养活了一大群拿钱不干事的“七站八所”的懒汉。

湖北省推行的乡镇事业单位“以钱养事”的改革，在实践中是不成功的，在理论上是无依据的，在当前中国农村的发展中，是与农民需要背道而驰的，在对乡镇七站八所工作人员的评价上，是不公平的。从湖北省“以钱养事”的改革实践来看，这项改革的教训大于经验，不宜推广。

最近两年，我本人先后在湖北多个地区的农村调查，涉及到湖北省在乡镇体制改革上的“以钱养事”改革，几乎没有人认为这项改革是成功的，相反，绝大多数乡村干部都认为这项改革的指导思想是错误的，改革效果非常糟糕，很多年积累下来的乡镇事业单位的人财物资源在改革中被破坏，现在乡镇事业单位人心不稳，即使仍然留在岗位上工作的人员也都是临时思想，没有也不可能有长远打算。以钱养事的改革，并没有减少政府用于公共服务的支出，但是，湖北省乡镇事业单位的积极性和为农民提供公共服务的能力都大为减弱。这项改革对于湖北省乡镇事业单位影响是破坏性的。其严重后果可能再有几年才会全部暴露出来。

一，

湖北省推行以钱养事改革的理由是，乡镇“七站八所”缺乏为农民提供服务的积极性，一方面，国家支付的农村公共服务费用被乡镇七站八所用于“养人”，而没有“养事”。如果国家支付的费用不是用于养人，而是直接养事，则农民就会得到更好的公共服务。另一方面，如果可以从市场上购买服务，国家也没有必要专门养活一大帮“七站八所”的懒汉。

但是，湖北省的改革理由是不成立的。第一，乡镇一级的服务，主要是为农民提供技术性的服务，技术性服务不同于一般商品，主要是，技术性服务是要有专业技术的人员才能提供的，离开了养人，就谈不上养事。即使政府从市场上购买服务，出售服务的技术人员也要被养活。第二，专业技术不同于一般的商品，即专业技术具有很高的信息不对称，几乎没有办法对诸如农业技术服务的质量进行量化评价，也根本不可能对购买的技术服务进行有效的监督。第三，在农村乡镇一级并没有完备的专业技术市场供政府选择，政府不得不面对一个几乎是垄断的专业技术服务市场。第四，农民所需要的公共服务，大部分都不是短期内可以评价的，而是需要有长远规划，有长期安排和打算，且之前有长期专业积累的服务。比如，农民所需要的水利服务，首先需要提供服务的专业技术人员对当地气象水利条件、对当地流域情况，对农田水利的状况，对水利设施的状况，都要有深入的了解。并且，水利必须有长期规划，有中期打算，有短期安排，及最重要的长中短期之间的协调一致。这四点综合起来，就使得湖北省希望通过乡镇一级的专业技术市场来为农民购买公共服务显得荒唐，也没有任何可能。

二，

那么，是否就是说，湖北省在进行乡镇事业单位“以钱养事”的改革前，乡镇七站八所就为农民提供了良好的服务呢？当然不是。湖北省以钱养事改革之前，也就是农村税费改革之前，因为国家向农民收税，县乡向农民收费，整个乡村关系都是围绕向农民收取税费来运转的。因为农民务农收入比较少，农民负担比较重，农民普遍不愿意缴纳税费，农村的干群关系很紧张。农村干群关系越是紧张，农民越是不愿缴纳税费，县乡就越是要花更多时间和精力向农民收取税费。乡镇为了能够将税费收起来，不仅政府花了很大精力，而且村干部也不得不花大部分时间用于收取税费，而且七站八所也不得不花费很大精力于向农民收取税费。在取消农业税之前，七站八所除了协助乡村干部下乡收取税费以外，七站八所还要为农民提供最基本的公共服务，不然的话，到了收税季节，农民就会说，今年你们没有帮我们搞水灌溉，我们也就没有粮食缴税。乡村干部为了秋季好收税费，也不得不为农民提供最基本的农村公共服务。

但是，在取消农业税前，乡镇一级的财政收入是很紧张的，乡镇并没有更多的经费投入给七站八所。七站八所除了能够维持最基本的人员开支和站所运转外，也很少再有为农民提供更多公共服务的支出。乡镇七站八所也的确缺少为农民服务的能力。他们大多数时候在配合乡镇中心工作。

取消农业税之后，县乡不再向农民收取税费，乡镇也不再需要七站八所配合开展向农民收税费的中心工作，甚至不再需要七站八所为农民提供最低限度的公共服务，以免到了秋天不好收税。取消农业税后，乡镇没有从农民那里获得的那部分收入，乡镇更加困难，也就更加不愿意给七站八所拨款。七站八所甚至比取消农业税之前的日子更加难过。更糟糕的是，因为取消农业税后，乡镇财政收入减少，乡镇就养不活更多干部。因此有人建议以税费改革倒逼乡镇体制改革，乡镇也就因此首先拿已经“没有用处”的七站八所开刀，减少用于七站八所的费用，降低七站八所经费。实际上这就是湖北省在乡镇一级推行以钱养事的原因。也是以钱养事改革普遍获得了乡镇主要领导认同的原因。

换句话说，在推进以钱养事的改革前，无论是取消农业税前，还是取消农业税后，湖北省乡镇七站八所都没有获得足够的用于提供公共服务的费用。也没有真正被要求为农民提供有效的公共服务。他们没有获得为农民提供公共服务的机会。

三，

湖北省以钱养事的改革，实际上没有减少用于七站八所的支出，原因不是政府不想减少支付给七站八所的费用，而是国家认识到农村公共服务的重要，尤其是提出建设社会主义新农村的战略，并连续几年增加向农村的转移支付，乡镇没有必要通过减少给七站八所的支出来克服不可逾越的财政困难。但是，乡镇现在的确没有为农民提供公共服务的积极性。也因此，目前，湖北省农村乡镇一级为农民提供的公共服务，甚至还不如取消农业税之前的水平。湖北省以钱养事可以说在实践上是相当地不成功。

举例来说，我在鄂西建始县的三里乡调查，三里乡原来是湖北省的百强油菜乡镇，现在全乡却不再播种油菜，其中原因之一是农技推广体系的解体，使得本来可以在农村推广的诸多节省劳力的农业技术没有办法推广，在大量农村劳动力向外转移，农民劳动力市场价格很高的情况下，比较花费劳动的生产环节，急需节省劳动力的技术推广。但目前农技推广体系基本解体，且无论如何政府也不会去购买这些新出现的节省劳动力技术的推广。鄂中的荆门农村，播种水稻，最费力的生产环节是插秧，但十分节省劳动力且可以提高粮食产量的抛秧技术，却长期得不到推广。我们调查地区深受农民欢迎的抛秧技术，还是若干年前农技部门在当地办点示范，才被当地农民学会并接受的。荆门农村本来具有完善的农田灌溉设施，取消农业税之前都还一直可以较为有效地使用，但目前荆门农村大部分水利设施都被废弃，农民不得不靠打井来种植水稻，成本既高，抗旱灾的能力又小。鄂南的通山县在以钱养事改革后，乡镇文化站基本解体，甚至不能维持，更不用说为农民提供服务。洪湖市文化站在以钱养事的改革中，与乡镇签订协议，每年到为村民放多少场电影，将农村文化活动定位在放电影这样具体的几项事务，至于农民是否喜欢，放电影有无人看，都是以钱养事所无力关心的。与农村文化活动无人关心相反，最近几年湖北省以地下基督教为主的农村邪教极其快速地发展蔓延，到了让人触目惊心的程度，也没有人管。鄂东的英山县，水利站长期不被重视，过去作为最基本农业生产条件的灌溉水系及大小水库，因为超出村庄范围，而没有人人管，更无人规划统筹，水库的灌溉面积迅速减少。甚至之前的灌溉渠系都已经被毁。

以上列举的若干湖北省以钱养事严峻后果，在湖北全省农村并非特殊的例子，而是具有相当普遍性的。这些足以说明湖北省以钱养事改革的不成功。

四，