《财政违法行为处罚处分条例》讲义

《财政违法行为处罚处分条例》讲义

第一部分 总论

《财政违法行为处罚处分条例》于2004年11月5日经国务院第69次常务会议讨论通过，2004年11月30日温家宝总理签发，以第427号总理令发布，并将于2005年2月1日起实施。

《处罚处分条例》是在总结国务院1987年发布的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》(以下简称《处罚规定》)实施以来的经验基础上修订形成的。《处罚规定》自1987年颁布实施以来，对于保证国家财政法律、法规和规章的贯彻实施，维护正常的财政经济秩序，促进国民经济的健康发展发挥了重要作用。但随着我国社会主义市场经济的发展和财政改革的深化，其中不少内容已不适应形势发展的要求，主要表现为：《处罚规定》的一些内容与现行有关法律、行政法规的内容不相协调。《处罚规定》实施后，国家相继颁布了《预算法》及其实施条例、《审计法》及其实施条例、《会计法》(修订)、《税收征收管理法》及其实施细则、《行政处罚法》以及《行政许可法》等多部重要的法律、行政法规，而《处罚规定》中有关财政违法行为及相应的处理、处罚规定已明显与前述法律、行政法规的有关规定不相衔接。二是《处罚规定》的适用范围过窄。由于《处罚规定》制定于计划经济年代，当时的经济主体还比较单一，只对国有单位的财政违法行为进行了规范。随着社会主义市场经济的发展，市场经济主体的多元化，不仅国有单位有财政违法行为，非国有单位或者个人

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也存在财政违法行为。因此，对非国有单位或者个人发生的财政违法行为也应予以规范。三是《处罚规定》关于财政违法行为的规定已明显滞后于财政形势的发展。《处罚规定》发布实施17年来，我国的经济体制发生了重大变化，市场主体的种类和数量大大增加，经济行为呈现多样化，行政管理方式也发生了很大变化，财政违法行为的手段和方式也在不断翻新。对这些新出现的财政违法行为，《处罚规定》已难以规范和调整。四是《处罚规定》有关企业国有资产管理方面的内容已不适应企业国有资产管理改革的需要。随着政企分开和国有企业改革的不断深化，政府对企业国有资产的管理方式发生了重大变化，政府由过去的行政管理者变为出资人。《处罚规定》的有关内容已明显不适应这一转变。

针对上述问题，《处罚处分条例》根据新的形势和要求对《处罚规定》进行了全面修改，《条例》共35条，主要内容包括：(1)调整了适用范围。《处罚规定》仅适用于国有单位，而《处罚处分条例》则将非国有单位和个人的财政违法行为一并纳入调整范围。根据《处罚处分条例》规定，凡有《处罚处分条例》所列举的财政违法行为的单位和个人，均应依照《条例》规定给予相应的处理、处罚和处分。触犯刑律的，还应依法追究刑事责任。(2)明确了执法主体及其权限。《处罚规定》有关财政违法行为执法主体的规定不明确，《处罚处分条例》明确具体规定了财政违法行为的执法主体及各自的职责权限。根据《处罚处分条例》规定，县级以上人民政府财政部门、审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。监察

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机关或者任免机关，对有财政违法行为单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，依照人事管理权限，依法给予行政处分。此外，实践中财政部根据《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发［1998］101号)和《中央机构编制委员会办公室关于印发财政部驻各省财政监察专员办事处职能配置、机构设置和人员编制规定的通知》(中编办发［1998］7号)，审计机关、监察机关根据《审计法》、《行政监察法》规定，在全国各地设置了派出机构。部分省级财政机关依据省级人民政府的有关规定也在本省各地市设置了派出机构。这些派出机构对保障财政法律、法规的贯彻实施，查处财政违法行为，维护财政经济秩序起到了十分重要的作用。但长期以来，由于派出机构，特别是财政机关派出机构执法主体资格不明确，严重影响了其执法活动。为解决这一问题，《处罚处分条例》明确赋予上述派出机构执法主体资格，规定省级以上人民政府财政部门及其派出机构在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。(三)重新界定了财政违法行为种类。《处罚规定》有关财政违法行为种类的规定已完全不适应经济形势发展的要求，《处罚处分条例》结合财政经济形势发展的现状，对财政违法行为重新进行了界定：一是，从现实生活中发生的近400种具体财政违法行为中，归纳和概括出16类财政违法行为。这些种类基本涵盖了目前实践中发生的财政违法行为。二是，区分不同的违法行为主体，规定相对应

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的违法行为种类。《处罚处分条例》将财政违法行为的主体分为国家机关和企业、个人两大类别，并分别规定了国家机关和企业、个人的财政违法行为种类。根据《处罚处分条例》规定，国家机关及其工作人员的财政违法行为包括：违反国家有关财政收入收取管理规定的行为，违反国家有关财政收入上缴管理规定的行为；违反国家有关财政资金的上缴、下拨管理规定的行为，违反国家有关财政支出管理规定的行为，违反国家有关预算管理规定的行为，违反国家有关国有资产管理规定的行为，违反国家有关投资建设项目管理规定的行为，违反国家有关担保管理规定的行为，违反国家有关账户管理规定的行为，违反国家有关政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款管理规定的行为，违反国家有关财政收入票据管理规定的行为，违反国家有关财务管理规定、私存私放财政资金或者其他公款以及违反国家有关会计管理规定的行为。企业、个人的财政违法行为包括：违反国家有关财政收入上缴管理规定的行为，违反国家有关财政支出及政府承贷或担保的外国政府、国际金融组织贷款管理规定的行为，违反国家有关财政收入票据管理规定的行为，以及违反国家有关财务管理规定、私存私放财政资金或者其他公款的行为。另外，事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员有财政违法行为的，依照有关国家机关的规定执行，对其在经营活动中的财政违法行为，则依照《处罚处分条例》有关企业、个人的规定执行。(四)完善了对财政违法行为的制裁措施。《处罚处分条例》严格了对财政违法行为的制裁措施。一方面，对财政违法行为规定了处理、处罚、处分以及刑事责任等多

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种责任形式。另一方面，区分违法行为主体，分别设置相应的法律责任。考虑到国家机关及其工作人员的经费来源于财政拨款，若给予罚款的行政处罚，自相矛盾，实践的效果也不理想，《处罚处分条例》对国家机关及其工作人员的财政违法行为没有设定罚款的行政处罚，而是采取了对单位给予相应的处理及警告和通报批评等处罚措施，对有关责任人员给予行政处分的方式。对企业和个人而言，对其采用经济处罚效果可能比较好。因而，对企业和个人有财政违法行为的，《处罚处分条例》除给予相应的处理措施外，还设定了罚款、没收违法所得等行政处罚措施。当然，无论是国家机关还是企业和个人触犯刑律的，都要依法追究刑事责任。(五)强化和规范了财政执法手段。为解决财政执法中缺乏手段，执法难的问题，做到执法有保障，《处罚处分条例》赋予了执法主体一定的手段和权限，主要包括：在执法过程中有权要求被调查、检查单位予以配合，被调查、检查单位不予配合的，有权对有关责任人员给以相应的处分；有权向被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况；有权查询被调查、检查单位的银行存款；在证据可能灭失的情况下有权对证据先行登记保存；对正在发生的财政违法行为经制止无效的，有权暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为有关的款项；有权对有关单位和个人的财政违法行为及处理、处罚、处分决定予以公告，等等。另外，为防止执法主体滥用权力，损害有关当事人的权益，《处罚处分条例》在赋予其一定手段的同时，还规定了相应的程序要求，如查询被调查、检查单位银行存款，采用证据的先行登记保存等措施时，须经县级以上财政、审

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