近60年来中国民航的发展与法律的关系 (2)

形式，引入了“运输凭证”的法律概念，使电子客票合法化。如在电子客票的情况下，航空公司或代理人给旅客出具一个电脑记录，那旅客就可以凭该运输凭证直接登机。这样，在便利旅客使用航空运输服务的同时，也推动了航空运输业的进一步发展。

从1929年《华沙公约》到1999年《蒙特利尔公约》，整整70年的时间，国际航空私法公约完成了它的一体化和现代化，从而使规范国际航空运输的法律制度走向完整、统一，展现在我们面前的是一个全新的法律制度。而将我国航空法律制度与此比较，得出的结论是：制定我国新的国内航空运输损害赔偿规定已成当务之急了。我国关于国内航空运输的旅客损害赔偿责任制度的变化基本可以概括为两个阶段，即在1993年之前，我国对空难赔偿规定进行了多次修订：82年到88年，由5000元提高到8000元，间隔时间是6年；88年到89年，由8000元提高到20000元，间隔时间也就1年，或者说不到1年；89年到93年，由20000元提高到70000元，间隔4年。总的趋势是，间隔的时间在缩短。在1993年之后，没有做任何修订。也就是说，在将近12年的时间中，赔偿额没有任何提高。而这12年，正是我国社会经济生活发生急剧变革的时期，居民生活水平有了很大提高。当1999年《蒙特利尔公约》将国际运输旅客的赔偿提高到10万SDR（约合110万人民币）时，国内运输的赔偿限额还维持在12年前国务院第132号令规定的7万人民币。正因为有如此大的悬殊，以下的疑问或质问纷至沓来也是在情理之中：同样是航空运输，为什么国际运输的赔偿额可以高达几十万，而国内运输却只有几万人民币？为什么赔偿额有如此大的差别？为什么我们不能提高国内运输的赔偿限额？在航空旅客损害赔偿制度上如何与国际接轨？

除了与国际航空私法脱轨以外，我国民航法规面对的另一个更加无法逃避的问题是，法律的不变与社会生活的巨变发生了严重冲突。典型的事例是2004年东航11月21日包头空难后，上海遇难者陈苏阳的家属于2005年3月在北京市第二中级人民法院状告民航主管部门行政不作为，即没有履行《民航法》第128条规定的立法义务，依法制定有关国内航空运输承运人的赔偿限额的规定。因为1996年3月1日起施行的《民航法》第128条授权民用航空主管部门制定国内航空运输承运人的赔偿责任限额，报国务院批准后公布执行。虽然案件最终被法院以该起诉不属于行政诉讼的受案范围而驳回，但其意义不可谓不大。实际上，2002年发生的大连“5.7”空难已经将这一问题提了出来。尽管考虑了消费价格总指数的变动因素，提高了赔偿额，但毕竟是一种变通的做法，没有法律上的依据，难免引起个别遇难者家属的质疑和拒绝接受赔偿。让人感到遗憾的是，大连空难发生后的三年时间内，并没有修订相关的规定，从而在发生包头空难后，只能套用大连空难的做法，在处理上变得更加困难。法律的滞后于此可见。

2008年10月17日—18日，由中国政法大学国际法学院和中国政法大学航空与空间法研究中心主办、中国空间法学会协办的“全球化背景下的航空法与空间法国际研讨会”上，中国民用航空局政策法规司相关负责人说，民用航空法要进行修订，主要考虑修改八方面内容。一是强化安全运输管理。一个航空企业，其飞机必须具备经营许可证和安全运营许可证，但现行民航法只对公共航空运输企业进行单证管理(许可证管理)，所以民航法修改要体现双证管理。二是修改空域管理内容。现行法对空域管理规定太笼统，需要细化，要分类、命名、重新划设，如非管制空域。据专家介绍，民用航空法没有划分出非管制空域，意味着任何一架低空飞行的飞机起飞，必须提前三天到当地民航管理部门申请，在获得批准后才能起飞。这种限制使得民用航空活动难以开展。三是降低准入门槛，放松经济类管制。现在航空公司开一条航线需要民航局许可，民航法修改中，希望把许可改为备案，政府只管安全，放开经济类管理。四是调整通用航空的监管思路。民用航空分公共航空运输和通用航空运输，客运属于前者，农业、矿产勘测等属于后者。通用航空又分经营性的(如喷洒农药)和非经营性的(如吊挂作业等)，国际民航组织对以上两类的监管要求是分类设置，分别称为航空作业和通用航空，所以为了与国际航空业保持一致，民航法修改应做调整。五是电子客票作为现代化的运输凭证，应该写入民航法。电子客票受《蒙特利尔公约》保护，我国是缔约国之一，所以国内法应与国际公约保持一致。六是修改航空运输责任制度，我国现行的制度与《蒙特利尔公约》不能对接。国内旅客人身伤亡的赔偿责任限额是政府、航空公司、旅客关注的焦点。但对于我国正在制定的航空运输损害赔偿规定来说，面临的是继续维持限额赔偿，还是借鉴《蒙特利尔公约》的做法，建立双梯度责任制度。如果继续维持限额赔偿，既与世界航空运输的立法潮流相悖，也不利于保护我国旅客的利益。因此，借鉴《蒙特利尔公约》的规定，建立国内航空运输的双梯度责任制度，应该成为我们的选择。七是增加对承运人的保险要求。现行法只要求航空公司担保第三人责任险，而《蒙特利尔公约》要求航空公司承保旅客货物责任险，虽然航空公司都按公约的要求进行了承保，但在国内立法中还没有依据。八是修改法律责任部分。现行民航法中设定的11类犯罪，目前已被修改后的新刑法所吸纳，所以民航法中比照的刑事犯罪部分已经失效，需要重新修订。

近年来，我国民航的消费者普遍不满的问题就是航班延误。而据新闻报道，让广大乘客更显得无可奈何的是，各大航空公司对因飞机延误带来的赔偿问题一直态度暧昧，由于解释权掌握在民航局和航空公司手上，他们既是游戏的参与者，又是游戏规则的制定者，使得乘客维权“难于上青天”。

2004年6月民航局出台了《对国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补

偿的指导意见（试行）》（简称“《意见》”），其中规定：航空公司因自身原因造成航班延误，除按照《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》的有关规定，做好航班不正常情况下的服务工作之外，还应根据航班延误4小时（含）以上不超过8小时、延误8小时（含）以上不同延误时间的实际情况，对旅客进行经济补偿。

但在《意见》中并没有制订统一的“民航延误航班赔偿标准”。目前，国内各家航空公司关于航班延误的赔偿标准各不相同，除深航推出现金补偿实施细则外，国航、南航等6家航空公司虽然已公布《旅客服务承诺》，但对航班延误后具体的赔偿标准则都纷纷予以回避。而在《意见》中，对于所谓的“自身原因”这一概念难以进行准确界定，航空公司和旅客之间的经济纠纷自然是频频发生。

中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮表示，航班延误的症结是缺少法律机制，立法缺失。“立法缺失主要在航班延误上体现在没有统一的赔偿标准，没有统一的赔偿范围，没有统一的赔偿方法，另外没有统一的固定的赔偿机制。”

据2010年8月11日《南方日报》报道，东航从上周开始，向其常乘旅客、东方万里行会员发送信息称：东航旅客今后遇到航班延误4小时及以上、或者航班取消的情况，只要参加了东航航空旅行保障计划的，均可获赔600元人民币。如果行李延误超过8小时及以上的，可获得赔偿1000元人民币。

这种明确划定金额的赔付方案，在国际上也没有先例。可以说，东航的这一新赔付标准开了一个好头。可是此次赔付方案也备受质疑，被批作秀。

首先是这项延误赔付方案是有偿服务，旅客获得赔付的前提是参加东航航空旅行保障计划，费用是20元。乘客认为因飞机延误获得赔偿是旅客的权利，现在要付费才能享受，很滑稽。而且飞机延误4小时以上的情况并不常见，另外有了这20元的费用，东航并不会输，做的是稳赚不赔的买卖，东航此举是在作秀。

这项方案中还有一条款称“航空公司因自身原因造成航班延误”才能获赔，这就是说要是因为天气等外界原因则不获赔。但央视进行的一项小调查（随机调查了近40位旅客）显示，在他们遭遇的飞机延误中，64%是天气原因，航空管制原因占36%，因此这种赔偿的范围是有限的。

航班延误往往很容易导致“过激事件”。2010年5月6日，广州白云国际机场多个航班因暴雨发生延误，滞留机场旅客一度超过万人。第二天凌晨，近500名乘客在深圳宝安国际机场的候机厅内集体游行，抗议航班误点。近10名工作人员因在向旅客解释时被围攻受伤。据悉，共发生类似事件20多起，3名旅客因其不理智行为被带走。目前在全国许多机场频

繁发生的旅客打砸机场设施甚或是旅客暴力殴打民航工作人员的案例，典型的就是如上的例子，旅客用非法的手段来索求自己的权益。当工作人员解释的稍有不慎时，立刻便会招来旅客十分恶毒的唾骂，这种屡屡发生的现象会不会是因为法律上的缺失造成的呢？是否有关部门应该考虑起草个“航班延误法”或者“航班延误约束条例”之类的法律法规出来。

正如业内人士所言：航班延误是一个国际航运界关注的的焦点、难点问题。但是国外的航空公司在航班延误后很少听说有如此频繁投诉或者发生如此恶性事件。有笔者认为，这完全归结为外航完善的服务体系和现场危机处置人员的服务意识；反观国内航空运输企业为什么在航班延误后发生如此多的投诉，进而工作人员发生下跪、推搡至伤或旅客被打等如此严重事件。平心而论，不管是旅客也好还是航空公司也罢都不希望航班延误，航班延误对二者都是损失，都是受害者。因此，有的业内人士也指出，解决当前因航班延误引发航空公司与旅客之间矛盾问题，要标本兼治，既要增强航空系统协调能力，航空公司苦练内功，提高服务水平，尽量减少人为因素导致航班延误。而更重要的是，还要有待于相关主管部门围绕航班延误责任认定、赔付标准等相关问题制定出一系列完备的制度和实施细则，使之有法可依，做到有法必依。

（四）展望未来中国民航的蓝天

未来，世界各国都将为共同构建和谐与可持续发展的世界民航业、共同建立全球化的空中交通管理网络这一目标去努力。在这样的大背景之下，中国作为发展中国家的佼佼者，自然不甘落后。加之我国地域辽阔，有丰富的旅游资源，这都为我国民航提供了强有力的市场，无疑民航也是最有潜力的交通运输方式，民航的发展壮大对社会也有着积极的推动作用，而政府的财政更是给民航以大力支持。所以我们要在我们祖国综合国力日益强大的大背景下，利用我国民航自身的优势与条件，把我国民航的发展由大到强。

在未来，我国的民航局将坚持科学发展观，不断完善民航法规体系：欧美民航发展水平较高，我国有必要吸收借鉴其法律法规的有益成分，为我所用。民用航空市场国际性强，国际民航组织颁布的大量公约、协定、标准，我国民航要逐步与之接轨，使我国航空公司在国际竞争中，能够与外国同行站在同等的平台上竞技较量；我国民航产业正处于成长期，发展速度较快，改革持续深入，安全管理理念、手段不断创新。法规体系建设必须做到与时俱进，紧跟行业发展的特点，做好立改废，及时推陈出新，不断丰富完善。

只有将我国民航的基础建设与上层的法律制度紧密结合，同步发展，我国的民航业才能真正成长壮大起来，造福我们的社会，造福未来高速运转的全球。

参考文献： 1、《中国民航立法60年》 孟庆芬 严春明 2、《天路》戈光金 3、《航空运输市场管理政策与法规》 中国民用航空局运输网 4、《延误致暴力为哪般 专家:旅客过激维权反损己》 2010-07-23 中国经济网 5、《治航班延误需出台责任认定、赔付标准等细则》 2010-06-21 《中国产经新闻》 记者郑言成 6、《民航法或在八领域大修》 法制网记者 陈煜儒 7、《1999年蒙特利尔公约与我国民航法的重建》

2008-09-16 民航资源网论文库 董念清 8、《刘伟民教授：中国民用航空法律制度与国际航空法的新发展学院简介》 9、《从统计看民航》 民航出版社

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