近60年来中国民航的发展与法律的关系

近60年来中国民航的发展与法律的关系

（一） 感叹中国民航的腾飞

乘坐飞机出门旅行或是出差，对于今天的中国老百姓来说已经是很平常的事情了。在

如今这个大众航空的时代，飞机正在深刻地改变人们的生活，地球变小了，俗称地球村，人们的视野变大了，嫦娥奔月的古老传说已没有了传奇色彩，独剩浪漫气息。

回顾中国民航六十年的发展历程，中国民航的变化历经曲折，跌宕起伏。中华人民共和国成立,开创了中国历史的新纪元，也拉开了新中国民航事业发展的序幕。从1949年到1979年，新中国民航业的发展在曲折、反复和艰难探索中前进，从无到有、从小到大，为80年代以后的改革发展和90年代的起飞奠定了基础，积累了经验，培养了队伍。

两航起义：新中国民航事业的起点。

1949年11月2日，中国民用航空局成立，揭开了我国民航事业发展的新篇章。而新中国民航事业真正的起点，则是之后的两航起义，这对于民航60年的发展壮大起到了至关重要的作用，也是在中国民航成立六十周年之际，值得纪念的重要历史事件。1950年新中国的第一条国际航线是在中苏之间开辟的，那时候中国民航并不具备飞出去的能力，航线由苏方执飞。在建国初期，我国的国家领导人出访竟然需要租用外国的飞机??那时侯，新中国刚刚成立，我国的综合国力比较薄弱，经济还是很弱后，科研技术等各项领域都无法与西方发达国家相比。.受限于这种现实情况,我国民用航空基础自然是薄弱的，且发展缓慢，同时，国家出台的法律法规也极少.。

斗转星移，沧桑巨变，要说新中国民航成立初三十年是在曲折中前进，那么从1979年至今的这后三十年则是乘改革开放之风，鲲鹏展翅。十一届三中全会使中国民航进入了改革和发展的新阶段，同时，它也开启了我国民主法治的新征程。1979年，中国大地刮起了改革开放的春风，这年邓小平出访美国，借鉴美国的先进经验取长补短，结合我国实情，在1980年提出民航要走企业化，要从军队中分离，军民分开；1987——1992年，我国民航又进行了第二次改革，为民航内部的体制改革，分设地区管理局、机场、航空公司;2002年——2004年，我国民航又进行了航空公司重组、机场属地化。经历几次改革之后，我国民航

体制正在逐步完善，形成了全方位，多层次，对外开放的符合我国实际的开放式格局。30年的努力，中国民航初步形成了与社会主义市场经济相适应的新型管理体制和运行机制，解放了生产力，使中国民航运输业飞速发展，从长期弱后的地位跃升为航空大国。时至今日，中国航空运输总周转量竟然位居世界第二位了，成为世界上一支不可或缺的航空力量。在这中间，包括了民航几代人的共同记忆：第一次非洲远航有惊无险的尝试、给尼克松飞专机、恢复国际民航组织的合法地位、中国当选为第一类理事国等等。今天的中国，已经与世界110个国家建立了民航关系，中国的航空运输已经遍及世界各地。

值得一提的是，在这六十年的发展历程中，中国民航为祖国，为人民，在危急关头挺身而出的精神是每一个民航人的骄傲，也值得被每一个中国人铭记在心中。1959年大庆油田的发现，中国民航起到了举足轻重的作用。1976年唐山大地震中国民航一马当先，积极投身到救援的行列；1987年大兴安岭火灾，中国民航的飞机第一个冲进了火海，为急盼救援的百姓带去了生的希望和力量；2008年在汶川地震，中国民航再次交上了一份满意的答卷。中非合作论坛北京峰会、亚太经济合作组织会议、北京奥运会，这一幕幕历史画卷中，中国民航担当起了一次次重大航空运输保障的重任。派出特殊包机接返被困泰国的大批中国民众，执行从发生骚乱的所罗门、东帝汶、汤加等国的撤侨任务，执行这些特殊飞行任务成为中国民航的崇高使命。这是一种忠诚，这是一种大爱，它们 将永远镌刻在祖国的万里云天之上。

（一） 追忆六十年来中国民航法律的发展

伴随着1949年11月2日中国民航的诞生和其后的发展，民航法律应运而生。新中国成立以来，我国民航的法规体系开始逐步完善，特别是改革开放以后，民航法规体系建设得到了长足的发展。目前，我国已初步建立起了中国民用航空法律体系。

根据法律的效力等级，从纵向层次上对民航法规体系可分为法律、行政法规、民航部门规章及国际条约。我国的民航法，以《中华人民共和国民用航空法》为核心和基本框架，辅之以国家其他法规适用民用航空活动的法律规范，有关民用航空的行政法规以及大量的民用航空部门规章相配合，基本做到了民用航空活动有法可依。法律是由全国人大及其常委会制定的规定，其效力高于其它法规和规章。目前，我国民航最主要的法律是1996年施行的《民用航空法》，它规定了我国民用航空的基本法律制度，是制定其他民航法规规章的基本

依据。行政法规和行政法规性文件是指国务院根据宪法和法律制定或批准的规范民用航空活动的规定，现行有效的民航行政法规和行政法规性文件共有27个，比如：《飞行基本规则》、《民用航空器适航管理条例》、《民用航空安全保卫条例》等。民航部门规章是指国务院民用航空主管部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定发布的规定。它在民航法规体系中内容最广、数量最多，现行有效的共有118部，涉及民用航空活动的方方面面，是民航主管部门实施行业管理的重要依据。国际条约尽管并非国内法，但我国缔结或者参加的民航国际条约对于我国的民用航空活动仍有约束力，其效力甚至还要高于法律，如《国际民用航空公约》。

根据规范事项内容，从横向类别来看，可将民航法规体系分为行政程序规则，航空器，航空人员，空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规则，民用航空企业合格审定及运输，学校、非航空人员及其他单位的合格审定及运行，民用机场建设和管理，委任代表规则，航空保险，综合调控规则，航空基金，航空运输规则，航空保安，科技和计量标准，航空器搜寻援救和事故调查等十五类。改革开放前，受限于国民经济整体落后的现实情况，民用航空基础薄弱，发展缓慢，国家出台的法律法规极少。1980年2月12日，邓小平对当时的中国民用航空局负责人说：“民航局由国务院直接领导，这是一个重大的改革。民航一定要企业化，这个方针已经定了。” 1980年国务院、中央军委发布了《关于民航管理体制若干问题的决定》，规定自1980年3月15日起，民航局不再由空军代管，归属国务院。民航局是国家民航事业的行政机构，统一管理全国民航的机构、人员和业务，逐步实现企业化的管理。这就是民航史上著名的“军转民”，为民航的发展奠定了坚实的基础，民航的法规体系也开始逐渐发展完善，在随后的几年内出台了一系列有关安全的行政法规。如1981年国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告 、1982年国务院关于保障民用航空安全的通告 、 1982国务院、中央军委关于重新颁发关于保护机场净空的规定的通知 、1982国务院、中央军委关于加强机场地面安全措施的通知。

1987年开始，民航总局按照政企分开、航空公司与机场分设的原则，在原民航成都管理局进行了以管理局、航空公司、机场三者分立为主要内容的改革试点。管理体制上的转变要求相应法律法规相应配套跟进。80年代末90年代初，民航加强了对适航标准的规范，如《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》等，对规范航空公司、机场的运营起到重要作用。

进入九十年代以来，民航法规开始走向系统化，1996年3月1日颁布实施的《中华人民共和国民用航空法》对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人

员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻援救和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等民航涉及的各方面问题都做了规定。《中华人民共和国民用航空法》作为民航系统的重要组成部分，为维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，提供了重要的依据。

此后，民航体系建设蓬勃发展，一方面通过规范计量标准，进一步提高飞行安全，另一方面不断鼓励科技创新，加速民航信息化建设。此外，随着环境的变化，民航局1997年1月出台了《关于修订和废止部分民用航空规章的决定》，对部分不适应民航发展的规章条款予以修订或废除，使民航法规体系时俱进，为民航的发展保驾护航。

进入21世纪以来，民航规章无论从数量，还是涉及范围，都相对之前有了较大发展。其中仅2005一年，颁布实施行民航规章就相当于90年代10年间80%的量。内容涉及方方面面，从飞行安全管理到服务质量监督，从政府行业管理到企业依法经营，从保证企业合法权益到维护旅客货主利益，把这些关系都纳入法制的轨道，逐渐建立起一套完整的民航法规体系，用法律法规引导、推进和保障民航的改革和发展。

纵观民航法规体系发展，民航法规体系始终坚持以保障安全为中心。民航法规体系建设过程中，将安全保障的法律法规作为体系建设的中心，无论是哪一个效力等级的规范性文件，就其数量和内容而言，安全管理内容都始终占主要地位。此外，前期行政法规占多数，并逐渐过渡到以民航规章为主，近十年来，行政法规占比仅为5%，相比较80年代94%的都为行政法规，临时的行政指导法规比例大大下降，反映出法律法规管理的常规化，成熟化。

（三）直面中国民航法律体系仍存在的问题

如上所说，我国民航已初步建立起了中国民用航空法律体系。但在这样一个经济飞速发展，国际环境日新月异的时代，我国的民航法律体系还是远远未赶上国际民航法律体系发展前进的步伐。显而易见，我们现有的法律法规并不能适应我国航空运输业的发展。法律的滞后性和缺乏可操作性，在一定程度上限制了我国航空运输业的发展。比如《民用航空法》，在1997年我国对《刑法》进行修改后，修改《民用航空法》已是迫在眉睫，因为其已无法与1997年《刑法》相衔接，更与国际公约的规定有一定的差距，难以全面规范和调整航空

运输活动中产生的法律问题。另一个可感的事情是1999年《蒙特利尔公约》于2005年7月31日起对我国生效。蒙特利尔公约生效后，不少国人提出了这样的问题：在国际公约提高赔偿数（限）额后，国内航空运输旅客的权益如何保护？国内法会对此做出怎样的反应？

最早规范国际航空运输的国际公约应属1929年在波兰华沙签订、1933年生效的《统一国际航空运输某些规则的公约》（简称《华沙公约》）。这是国际航空运输领域最重要的一项多边国际公约。公约的主要目的是统一国际航空运输的有关规则和责任制度。公约的核心部分是运输凭证和承运人（航空公司）责任两章。该公约规定，航空公司对旅客伤亡的赔偿责任限额为125000金法郎。1975年《蒙特利尔第一号附加议定书》修改为8300特别提款权（specialdrawingrights，以下简写SDR，约合10000美元）。托运行李和货物的限额为每公斤250金法郎（约合20美元），旅客的自理行李为每名旅客5000金法郎（约合400美元）。旅客、货主只需证明损失的发生，而不需证明航空公司有无过错；航空公司要想免除其责任，则必须证明自己没有过错（即举证责任倒置）。此外，如果原告证明航空公司存在“有意的不良行为”，航空公司就不受责任限额的保护。制度总是被人们不断完善，在1999年，又签署了《蒙特利尔公约》。这部公约通过六大规定保障旅客权益：

1．通过建立双梯度责任制度提高赔偿金额：即赔偿金分两个层次：10万SDR（约13.5万美元）以下，除非损失是由索赔人或者旅客本人的过错造成或者促成的，航空公司不能免除责任；超出10万SDR的部分，除非航空公司证明损失不是由于它自己的过错造成的；或损失完全是由第三人的过错造成的，不然的话，航空公司还应该承担。这就是《蒙特利尔公约》的创新所在——双梯度责任。

2．明确了延误的赔偿限额。

3．首次规定了先行付款制度。在发生航空器事故后，受害人往往在经济上处于一种窘迫的境地。为此，公约规定航空公司应不迟延地向受害人支付一定数额的钱款，以满足其经济方面的需求。但前提条件是航空公司所在国的国内法有这样的规定的情况下。目前我国的民航法还没有这样的规定。

4．旅客可在其主要且永久居所地的国家起诉索赔

5．建立了限额的定期审查机制。《华沙公约》规定的责任限额是固定不变的，这无法反映国民生活水平的发展变化和通货膨胀的影响。公约引入了责任限额的更新机制，规定对责任限额每5年进行一次复审，并根据复审的结果对限额进行修订。从而使赔偿金额与社会经济发展水平相适应，维护了旅客的利益。

6．简化了运输凭证这部公约在旅客伤亡方面。在旅客运输中，扩大了客票的一般表现

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