第二章 古德诺的政治--行政二分法

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一、生平与著述 二、政治与行政二分的前提 三、主要思想内容述评 四、威尔逊与古德诺的“政治与行政” 思想比较 五、古德诺的政治与行政二分理论对我 国政治与行政关系的一些启示

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一、生平与著述

弗兰克·J ·古德诺 (Fank J Goo dnow,1859~1939),是与威尔逊同 时代的另一个著名行政理论学家。古德 诺是著名政治学家、行政学家和法学家。

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1879年毕业于阿姆赫斯特学院。 1882年毕业于哥伦比亚大学。 之后赴法国政治学院和柏林大学就学。 1888年起在哥伦比亚大学主讲行政法学课程。 1913-1914年，曾在北京担任中国政府的政治 顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》,鼓 吹帝制而卷入中国政治旋涡，因此背负骂名。 1914-1928,任美国约翰· 霍普金斯大学校长。

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在该书中，他系统而 详尽地论述了政治行政二 分法的思想理论。其中对 政府功能、政府功能与政 府行为的关系、政治与民 主、行政指向、政治对行 政的适度控制、政党政治 对政府协调运作的影响等 问题提出了系统分析和论 证， 从而构成了古德诺政 治行政二分法的理论支撑 和核心框架。1900 年出版了经典性著作 ——《政治与行政》

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二、政治与行政二分的前提 为什么威尔逊、古德诺等人会 提出政治与行政的二分原则呢? 古德诺认为，是政治以及 政府的发展提出了这种要求 (政治和政府的发展表现出 了相分离的特征,使行政与政 治各有其不同的特性)。

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现实依据

政治与行政二分的原则是 西方社会政治发展的必然结果。

之所以是由美国学者率先 提出来,是因为美国是西方政 治文明发展的典型形态(如果脱离西方社会的政治文化形态和制度 基础,就很难对政治与行政二分的 意义作出准确的把握)。

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政治与行政二分的最为直接的原因

多党制

公务员 制度

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政治与行政二分的最为直接的原因

1、多党制是政治与行政二分的政治前提 多党政治是竞争性的政治,政党 是在竞争性的选举中获得掌权机会 的。 在通常情况下,政治领域中的竞 争会促使社会分化为对立的集团,会 促进不同利益集团对立情绪的成长。 其结果往往是社会走向非理性化,甚 至会出现社会动荡局面。如何才能 使政治领域中的党派竞争不至于对 社会造成伤害呢?

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政治与行政二分的最为直接的原因

即把政治与行政分开来,把 政党之间的竞争限制在纯粹意义 的政治领域,而把行政看作隶属 于政治又与政治相分离和有着自 己独立性的领域。在政治领域中 促进民主,在行政领域中建构集 权。把社会秩序、公共利益的实 现等

功能完全交由行政来承担, 而政治则专注于通过竞争的方式 来促进公共意志的表达。

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在实践中,政治与行政的二 分被确定为在法律制度的框架下 执政党与行政的分开。 根据西方政治体制的设臵, 政治是决策的领域,政治活动是 决策活动,而行政是执行的领域, 行政行为是执行的行为。 在行政领域中,行政行为的 发生是根据对纯粹的技术性的追 求而进行的。

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政治与行政二分的最为直接的原因

2、公务员制度是政治与行政二分的制度保障 行政的发展是通过公务员制 度才真正成了一个“独立的技术 性”领域。 对于政治与行政二分的原则 来说,公务员制度的意义在于:一 方面,它使政治与行政二分的原则 得到了完全贯彻;另一方面,由于 公务员制度的不断完善,又为政治 与行政的二分提供了保障,使政治 与行政的二分作为一种结构性的 分离而成为可能。

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政治与行政二分的最为直接的原因 公务员制度提供了一个在政治上中 立的、受过专业技术训练的、具有职业 生涯的文官集团,他们专致于提高效率。 这就从根本上改变了民主和效率不 可兼得的局面。由于公务员制度使政治 与行政的二分成为一种结构性的分化,它 必然会影响和促进政治领域中的多党制 的生成和发展。这种影响是相互的,多党 政治是公务员制度赖以产生的前提,同样, 公务员制度也为多党政治的生成和发展 提供了广阔的空间。

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三、主要思想内容述评(一)对政治——行政二分法的进一步阐释

古德诺在这本书的第一章 《国家的主要功能》中就明确地指 出， “在所有政府体制中都存在 着两种主要的或基本的政府功能， 即国家意志的表达功能和国家意志 的执行功能，这两种功能分别就是： “政治与行政。”

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1、政治与行政的内涵 “所谓政治，是国家意志是表现，也是民意 的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制 订法律和政策以表达国家意志的权力。” “所谓行政，是国家意志的执行，也是民意 的执行和政策的执行。”换言之， 政治是国家意志的表达， 而行 政则是国家意志的执行。这句话可谓道 出了二分理论的核心和前提。因此， 虽 然在不同政体的政府中， 这两种功能的 划分程度不同， 但它们之间的区分却是 必然的。

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2、政治与行政的分开是相对的 古德诺在强调政治与行政必须分开的同时， 又指出政治与行政是无法严格区分开来的， 它们的分开是相对的，不是绝对的。“政府的民治程度越低，国家意志表达的功 能和国家意志执行的功能的区别就越小。”

“尽管政府的这两种功能(政治和行政)的 分化非常明显，把这两

种功能委派给两个分立 的机构行使是不可能的。”

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在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立 的，政府机构也是分立的。这些分立的 政府机构中的每一个都被授予一种政府 权力。 古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点， 认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功 能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的 需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

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古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并 不是一一对应的。 “以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…… 以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式 控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政 治与行政职能是相互交叉的。” “把每一种功能分派给一个分立的机构 去行驶是不可能的。这不仅因为政府权 力的行使无法明确地分配，而且还因为 随着政府体制的发展，政府的这两种主 要功能趋向于分化成一些次要的和从属 的功能。”

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