我国非政府组织的改革现状 (2)

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技的进步，日益显露出弊端，市场失灵和政府失灵的同时存在以及众多社会组织的蓬勃发展，治理理论的重要性得以凸显。它包括四个内涵，主体多元化，各种公共机构、非营利组织、企业和个人等的多中心治理；政府权力有限性，自治、自主优先，政府是有限政府；鼓励参与合作，各种主体的广泛参与，上下互动的网络结构，不是自上而下的权威结构，强调合作、协商和伙伴关系；全球治理委员会的定义是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

最后就是公民社会理论，中国公民社会被称为国家之外的另一种推动力，公民社会存在与否、如何发用等问题的答案，显然对治理理论的中国适用性有某种“裁决”作用，韩恒提出，“治理强调的参与，没有某种独立自主的社会组织，治理的理念就会大打折扣。”公民社会一直被看作是“反对国家”的，即限制政府权力的。而中国的学者，主张市民社会与国家关系的“良性互动说”。索林格尔的研究表明，中国改革开放的新商人阶级仍是依赖官僚的支持而生存的，他们虽然希望增加独立操纵的能力，但也不会忘记春自由竞争会把他们从特别的内部渠道中驱逐出去。戈登?怀特指出，将萧山的民间组织称为“压力集团”或者“利益集团”是很不确切的，迄今社团尚未获得完全的独立性，只能服从于它们的官僚保护者。当然，也有的学者干脆承认中国民间社会的独立性，认为公民社会已经萌芽。可见，国家社会关系的合作主义解释和公民社会发展的二元阶段论描述，都遵循了国家和社会的严格二元界分，无论是否定还是肯定中国公民社会的真的论点，也都认同了关于中国公民社会发展的从独立性到参与性的路径描述。受此启发，有研究者根据对中国民间组织运作和作用的个案考察，提出了中国公民社会追求参与性优于追求独立性的特征，并认为中国公民社会组织可以通过参与逐步增强其相对的独立性，遵循的事“在参与中成长”的道路，制度环境改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物，只有在公民社会与国家的博弈过程中，这种改善才可能实现。

二、我国非政府组织的特点

萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上，提出了非政府组织所具备的五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。政治学者王绍光在此基础上又提出了第六个特征，即公益性。其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别。与追求专属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是，非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。

说非政府组织具有民间性和自治性，只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上，同利益集团一样，非政府组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性罢了。由于非政府组织自身的非营利性特征，其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的，而且这些组织本身的资金动员能力相当有限，而政府在动员资金方面的特殊优势使得它称为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。

非政府组织为了动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的财力和道义上的支持，往往通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论，包括媒体宣传、组织集会、

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罢工、游行、示威等等。其中有些非政府组织和利益集团一样也进行院外游说活动，但他们在院外活动的影响力与那些以财团为后盾的利益集团不可同日而语，因而非政府组织常常采取的策略是：通过影响社会舆论来向政府施压，从而获得政府的财力上或政策上的支持。

（一）非政府性

非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性，使得它能够独立于政府之外自主为社会服务，同时，还能够在一定程度上为社会提供公共产品与公共服务，同政府平行存在与市场进行公开、公平、平等的竞争。从而克服因政府垄断经营和管理公共产品的体制所带来的公共产品的高成本现象，这也是发展非政府组织的基本理由之一。非政府组织的非政府属性，使它的发展还能进一步推动社会民主的发展，为建立社会民主与法制提供动力因素。

（二）组织性

非政府组织活动是一种团体性的活动，它不是分散的个人行为。因此，非政府组织消除了个人行为的单打独斗的缺陷，为其组织的发展和为社会公众作一些有益的活动奠定了基础。同时，非政府组织的组织性，为规范非政府组织的行为提供了客观依据。因为是组织性的活动，其活动目标与活动范围都是引人注目的，这就客观上形成了社会、法律对非政府组织的有效监督。

（三）公益性

非政府组织一个显著的特征是，不以营利为目的的行为活动的公益性。这种公益性不仅对政府失灵与市场失灵是一个补充，而且，它们能够为社会尽最大的可能提供一些社会所有公众都可以使用的公共产品。

（四）自治性

非政府组织还是一个自治性组织，它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的，因而，其自治性程度非常高。由于它们所做的公益事业是在志愿基础上产生的，所以它们不像其他的社会私人组织和政府组织那样具有很大的被动性，这种自主、自愿、自律的主观意愿使非政府组织自身有了很高的自治性。

（五）非政治性

非政府组织不参与政治活动，它属于一种中介性组织。因此，非政治性是非政府组织的一个基本特点。非政府组织的非政治性，使得它们有了非常宽松的环境创造性地为社会提供公益活动和公共产品。

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（六）非宗教性

非政府组织既是非政治性的，同时也是非宗教性的。它与那些宗教活动不同，宗教活动是一种信仰，但不一定为社会来志愿提供有益的公共产品，而非政府组织没有自己的宗教信仰，却专门为社会提供公共产品与公共服务。

三、我国非政府组织进一步发展的必要性

（一）政府失灵对第三部门的出现提出需求

从20世纪六七十年代开始，社会组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起，这被称为“第三部门运动”。 据统计，在美国的各部门中，大概20％的劳动力和15％的经济总量存在于第三部门，而且越来越大，形成一个潜力非常巨大的新潮流。第三部门之所以得到广泛发展，一个普遍认可的解释是出现了第二种市场失灵和政府失灵。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵，比如政府办企业不仅效率较低，还会导致权力“寻租”，形成腐败。而市场失灵则通常指市场机制在提供公共物品上的失灵。这是由于公共物品具有“外部性”，回报与付出无法对应，如果靠利益驱动就会造成“搭便车”“三个和尚没水吃”的困境。所以解决公共物品的供给只能依靠政府，于是公益靠政府，私益靠市场便成了共识。在国际上，社会组织已经被公认为弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有益补充。2012年，一项美国霍普金斯大学对36个国家的比较研究表明，非营利组织的活动规模相当于一个1.3万亿美元的产业，如果作为独立的经济体，其支出规模可排在世界第7位。在现代社会，人们的社会活动大致可以划分为三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域。与此相适应，社会组织也可以分作三类，即政府组织、营利组织和非营利组织。如果说政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合。也就是说，第三部门是介于政府和企业之间的各种社会组织。在市场经济条件下，第三部门之所以得到广泛发展，一个普遍认可的解释是，出现了第二种市场失灵和政府失灵。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵，比如政府办企业不仅效率较低，还会导致权力“寻租”，容易滋生腐败。而市场失灵则通常是指市场机制在提供公共物品上的失灵。于是公益靠政府、私益靠市场便成了共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵是互为解决的，即市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。

（二）第二种市场失灵以及利益主体多元化的需要

但随着市场经济的进一步发展，这种政府失灵与市场失灵互为解决的体制出现了问题，出现了第二种市场失灵和政府失灵。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时也有一些功能缺陷。例如，由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质，于是消费者权益保护就成了一个单靠市场交换不能解决的问题，需要有“消协”之类的组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面也有失灵之处。例如，由于利益表达机制不健全，政府所形成的社会政策有时不能很好地满足处于社会边缘的困难群体以及其他特殊群体的需要。第三部门与政府、企

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业一起构成了现代社会。第三部门发展程度如何，在一定意义上说是衡量市场经济成熟程度的重要标准，也是衡量现代化进程的重要标志。我国正在不断完善社会主义市场经济体制，需要第三部门有一个大的发展。这主要有以下几点原因：市场经济条件下利益主体多元化的需要。在市场经济条件下，利益主体日益多元化，维护不同群体的利益不能仅靠政府，需要建立相应的社会组织。分散经营的农户、个体户、私营企业主、高科技产业的白领阶层等，这些不同利益主体为了使自身在市场竞争中处于有利位置，需要联合起来建立自己的组织，如分散的企业需要通过专业协会联合与外界交涉，以维护自己的利益；农民为了使自己的农产品能够在激烈的市场竞争中卖出好价钱，需要建立农产品协会等组织来维护自己的利益。维护劳动者的权益，在当前具有十分重要的社会意义。而维护不同群体的权益，正是第三部门的一项重要任务。我国经济转型期出现的一些困难群体，如农民、进城打工者、下岗职工、失业者、退休人员、老弱病残妇孺等，他们不仅需要增加福利，更需要维护自身的权益。从这个意义上说，第三部门的发展是有利于推动社会平衡与社会公正的。比如，解决农民工工资拖欠问题，需要靠农民工自己的组织来承担。但由于这类社会维权组织极不健全，政府不得不承担这些本应由社会组织承担的工作。这也说明，政府从无限政府向有限政府转变，如果没有第三部门的广泛发展，将是极其困难的。政府职能转变的需要。政府职能转变的目标之一是建设有限政府，而要建设有限政府，政府必须进行机构改革以加速职能转变，实行政企、政事、政社分开。在这一过程中，需要建立一些新的社会组织，以承接过去由政府包揽、本应由社会承担的职责和功能，并提供多种社会服务。这些社会组织既可以沟通政府与分散的个人、企业的关系，又有利于降低政府的运营成本，提高政府工作效率。我国目前正处在经济社会转型期，在经济迅速发展的同时，必然会出现一些新的社会问题，如贫困问题、失业问题、环境问题、流动人口问题、老年人问题、吸毒问题、艾滋病问题等。在市场经济条件下，这些问题单纯依靠政府或市场来解决都是很难奏效的，需要有一些公益性的社会组织来做一部分工作以弥补它们的不足，而第三部门正可以发挥其不可替代的作用。

（三）规范政府行为的需要。

在经济社会转型期，政府的作用和影响仍然很大，政府及其官员的行为还存在随意性。政府的非规范行为，阻碍着制度的变迁和经济的发展。而如果第三部门得到了广泛发展，就会对政府及其官员的行为形成有效的制衡和监督，从而有利于政府规范自己的行为。发挥公民发展潜力、促进社会发展多样性的需要。第三部门为社会成员在政府机构和企业体制之外开展活动提供了组织形式。公民可以根据个人的兴趣、意愿和利益组织起来，创造性地从事各项社会发展活动。通过第三部门，公民可以增强自立精神和社会责任感。第三部门在形式和职能方面的多样性和灵活性，能够促进社会供给与满足社会需求方面的多样性。

（四）增进社会容忍、促进社会和谐、维护社会稳定的需要。

第三部门为各种社会成分提供了较宽松的活动空间，社会成员可以通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望并实现其利益，能够起到排解社会怨气、释放社会压力的作用，也使各种不同的社会群体能够依法共存相容，增进社会容忍度。在第三部门中贯穿的宽容、互助、互惠、利他和公益精神，不仅能够在第三部门内促进和谐，而且还可缓和或消除一些社会矛盾，从而有助于维护整个社会的稳定。

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四、我国非政府组织改革开放以后取得的发展成果

随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。在活动领域方面，他们已遍及各行各业，行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全；在作用和影响力方面 ,它们在参与社会微观管理、 提高公共产品的供给效率、扩大就业渠道、完善社会保障机制、减轻政府机构改革中人员分流的压力、满足社会多样化需求等方面起到了非常重要的作用，有效缓解了政府的巨大工作压力，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足，对改善政府的运行机制、 提高政府工作效率起到了重要作用，已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。

（一） 非政府组织和政府的关系由扭曲到良性互动

非政府组织本来就是基于和政府的关系来定位自身的，处理好与政府的关系是事关其存废兴衰的头等大事。自上而下的非政府组织与政府的关系由依附到慢慢独立，官方非政府组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机关直接创办，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办，对政府有很强的依附性，随着中国深入WTO，非政府组织经历了民间化、去行政化的历练，还原NGO独立法人地位，重塑政府与社会新型关系，使其组织机构、运作机制、人员编制、管理职能向自愿、自主、自立的方向转变。草根非政府组织和政府的关系则由隔膜到合作，北京爱知行健康教育研究所是一家维护公民健康权的草根非政府组织，在国内比较早关注艾滋病问题，主张在同性恋人群中进行同伴教育和艾滋病干预。早起由于其呼吁方式过于激烈，因此在总体上和政府的关系是紧张的，近年来，爱知行健康教育研究所越来越体会到取得政府的认可是获得稳定资金、成功举办活动必不可少的条件，没有在直接对抗政府，而是请求政府采取行动，其行为越来越多的被政府接纳，渐渐建立了良好的合作关系。

（二）与境外非政府组织的交流合作由被动变为主动

从官方来说，政府对国外非政府组织的政策经历了从防止国际敌对势力利用非政府组织和平演变到开放并接受国外非政府组织的过程。从民间来看，中国本土非政府组织与国外非政府组织的交往经历了不甚了解到密切合作的过程。20世纪80年代是接触阶段，当时中国社会对国际非政府组织的了解非常有限，政府对NGO主要采取“不登记，不干预”的态度，在管理上也缺乏法律依据，使大多数国际非政府组织在法律上没有明确的身份。20世纪90年代以后，中外非政府组织开始接洽，中国政府和初露头角的非政府组织在实际工作中开始采用比较主动的应对政策。在此期间，中国国际民间组织合作促进会成立，这是一个全国性的、联合性的、自愿结成的非营利性独立社团法人，它的宗旨就是促进中国与国外民间组织和国际双边机构进行交流与合作。

（三）公民的社会参与由零星变得普遍

改革使原有的政治化、行政化、一体化的社会走向开放化、市场化和多元化，公民由“国家

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