PPP项目投标实践与思考（基础设施 李孟渝 唐琳） - 图文

PPP项目投标实践与思考

基础设施事业部 李孟渝 唐琳

前 言

安庆外环北路PPP项目于2015年4月8日在安庆市公共资源交易中心开标，标志着这个从2014年9月立项的PPP试点项目经过长达半年多的采购准备阶段，终于要落下帷幕。在这个舞台上，二公司是唯一一家自始至终参与前期磋商、市场测试，并提出投标报价的单位。前期参与磋商的中建五局、中建六局、中建交通、中铁四局、葛洲坝集团等大型央企在第一次招标流标后就已退出，第二次投标参与的单位是北京城建设计集团、上海龙元建设、安徽交通建设、中煤三建等地方国企及民营企业，北京城建设计集团成为最后的中标单位。

本项目虽然失败，但二公司以“先行先试”的行动向外传递着深耕PPP市场的决心。在此借项目管理论坛的机会，我们事业部总结经验教训，为了更好地做好PPP项目的投标工作、拓展PPP项目奠定基础。现就安庆外环北路PPP投标经验总结如下，供大家批评指正。

一、 PPP项目定义、基本模式

1、PPP定义

PPP是Public-Private-Partnership的简称，直译为“公私合作”；我国官方称谓为“政府与社会资本合作”。

? 第一个 P 指“政府”指各级政府，特别是各级地方政府。 ? 第二个 P 指“社会资本”；

国家发改委2724号文指“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体”； 而财政部113号文指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。 ? 第三个 P 指“合作关系”。

合作对象，财政部强调“基础设施及公共服务”领域，发改委为“公共产品和服务”， 国务院国发60号文为“公共服务、资源环境、生态建设、基础设施”四大重点领域；

“合作”形式为：以特许经营为基础，政府与企业间建立“利益分享、风险共担、全程合作”的机制。

2、基本模式

? 项目运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交、改建-运营-移交等。 ? 项目具体采用哪种运作模式，主要由项目性质｛收费定价机制

（使用者付费/政府付费）和项目投资收益水平（经营性/准经营性/非经营性）｝、技术或管理的复杂程度、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求、期满处置等因素决定。 ? 并不存在统一定义的PPP模式，在设计项目运作模式时，要注意PPP模式包含多种运作模式，这也体现了政府和社会资本不同程度的合作关系。一个成功的PPP项目，需要结合行业发展状况以及项目的技术、经济、法律属性，根据项目实施目标找到最适合的PPP运作模式。

3、操作流程

4、两个核心评价：物有所值和财政承受能力评价

说到PPP项目投标，我们要先介绍两个概念，这就是物有所值和财政承受能力评价，这两项评价是一个项目是否能进入PPP立项的前提。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

物有所值，系从英文名称Value for Money （VFM）翻译而来，根据操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。简言之，就是“少花钱、多办事、办好事”。定性评价主要是通过回答一系列问题进行主观分析和综合评判。定量评价主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式

的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较然后得出结论。如果公共部门比较值PSC大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用PPP模式。如果出现二者基本接近或相当的情况，也就是说采用PPP模式处于可用可不用的临界点时，则应该侧重定性评价进行选择。

与VFM同时推出的还有财政承受能力论证。PPP模式有平滑现金流的作用，如果处理不当，很可能导致新的政府债务风险。考虑到地方政府只管任期事，存在将债务和支付责任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出将财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一，非常及时和有必要。2015年4月7日财政部颁布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，开始规范性操作。

但是在财政承受能力论证之前，需要完成一件事，就是在城市规划阶段，除了常规的空间规划，还需要对全部的投资项目进行资金的统筹规划，这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共服务设施，要厘清它们各自的投资额是多少，如何排定建设时序才能最大化提升城市价值。除财政资金外，还要考虑有多少资金缺口，如何根据项目的特点合理地进行结构化融资；财政资金、市政债、银行贷款、基础设施投资基金、PPP模式如何匹配使用；政府和社会资本各自的投资边界是什么；这些项目在未来会产生怎样的现金流收支，财政是否具有足够的支付能力。

就本项目而言，安庆市人民政府经物有所值论证及财政可承受力

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