征用集体土地涉及的土地及房屋拆迁补偿价格评估实践

征用集体土地涉及的土地及房屋拆迁补偿价格评估实践

2009-03-09 14:30:15| 分类： 调研论文 | 标签： |字号大中小 订阅

作者：不详 前

言

依据土地利用特征的不同，在集体土地的征用中，对征用集体土地所涉及到的土地及房屋拆迁补偿价格评估主要分为两个方面的问题，一个是对集体建设土地即集体土地农村房屋的拆迁补偿价格问题；另一个是对集体农用地（包

括荒地）的征用补偿标准评估问题。 第一个问题主要集中于城镇建成区或规划区内，随着农村城市化和城市郊区化，城乡结合部集体土地房屋拆迁量越来越大。征地拆迁是指国家因公共利益的需要，经依法批准将集体所有地土地征为国有后，对原集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并给予补偿的行为。城市房屋拆迁是指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位（拆迁人）与被拆迁房屋的所有人（被拆迁人）订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为。我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农民集体所有土地地上建筑物的拆迁，属于集体土地征用中房屋拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。房屋拆迁管理部门和土地管理部门分别是城市房屋拆迁和集体土地征用中房屋拆迁的主管机关。由此可见，集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其各自遵循不同的程序和规则来实施。由于农村与城市之间经济发展水平差异很大，很难制定一个统一的标准，致使集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置方面存在高低不等的标准，在拆迁中，两种补偿安置标准的选择适用，往往成为当事人各方争议的一个焦点。由于《土地管理法》及《城市房屋拆迁管理条例》所调整的对象范围不同，城市规划区域内不同性质土地上的房屋拆迁补偿适用于不同的政策。这就造成了同一项目或相近地块，由于土地级差和级别交叉，国有土地与集体土地的性质不同，房屋有无证照等原因，适用于不同的补偿标准和拆迁政策，群众所获补偿存在明显差异，有的地方能相差数倍，主要表现为集体土地上房屋拆迁补偿价格明显低于其实际市场价值。将在第一部分中介绍城镇规划区内集体土地房屋拆迁补偿价格评

估的一些实践做法。 第二问题的产生随着社会经济的发展，一定量的农用地，特别是耕地被征用是不可避免的，根据有偿使用的原则，征用农用地就必须付出相应的补偿费．征地补偿费的确立应以耕地质量评价为基础．目前我国征用耕地的补偿费标准是根据新的《土地管理法》中规定的按该耕地征用前3年平均产值的6～10倍来计算．但是，由于土地的产出不仅与土地的自然质量有关，而且与投入量、

劳动者素质等社会经济因素有关，因此根据土地的实际产值作为补偿费的标准，会造成虽土地质量好，但因投入少、产值小、朴偿费低，以及土地质量差，却因投人多 产值太、补偿费高的不公平现象．而征地区片价格形式体现的土地价格能比较客观地反映土地的现实收益能力，以此作为土地征用的补偿费标准也就更科学、合理。在此次讲座的第二部分将重点分析基于农用地定级估价的征用区片价的测算，以及农用地征地区片综合地价测算的方法与实践操作。

第一部分 集体建设土地的房屋拆迁补偿评估

一、集体土地房屋拆迁管理

从城市规划区内集体土地的房屋拆迁中的法律适用，归口的管理部门，补

偿安置标准结合分析，集体土地房屋拆迁存在三种做法。

1、由房屋拆迁管理部门统一实施

第一种做法：在一个城市，无论对国有土地上的房屋拆迁，还是对城市规划区内集体土地房屋拆迁，都由市、县人民政府确定的房屋拆迁管理部门实施统一管理执法，在拆迁许可证办证时，以政府纪要或政府关于拆迁人的建设用地批复做为土地使用的批准文件办理拆迁许可证。遇到集体土地的房屋拆迁在拆迁结束后由拆迁人给予集体土地所有者（农村集体经济组织或村民委员会）一定的货币补偿，也有的地方没有补偿土地，管理部门将集体土地所有权仅在手续上变为国有土地，并同时将国有土地使用权划拨给拆迁入使用。这一种做法是《土地管理法》生效前和新《拆迁条例》颁布前的一种通行作法。这种方法可以使同一拆迁区域对被拆迁人的拆迁是一个规定、一种标准，尽可能多的

考虑集体土地上的房屋被拆迁人的心理感受。 但未将集体土地征为国有先办理拆迁手续的做法不符合现行有关法规。虽然拆迁入已拥有项目建设用地的批复或政府会议纪要，但它并不能等于国有土地使用权批准文件，若据此就将集体土地的房屋拆迁纳入城市拆迁条例的使用范围办理拆迁许可证。由于土地征用程序未完全履行，集体土地的性质尚未变更，根据新《拆迁条例》第二条规定，集体土地的房屋拆迁不适用新《条例》。城市拆迁管理部门所签发的拆迁许可证没有法律效力，遇有争议或诉讼，政府

就属于违规。 另外，征用土地是国家为了社会公益利益的需要将集体所有土地转变为国有土地的强制手段，征地是一种政府行为，是政府的专有权力，其他任何单位和个人都没有征地权。由拆迁人办理征用土地与新的《土地管理法》相抵触。

2、“先征地后拆迁”

第二种做法：遇到城市规划区内集体土地的拆迁由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施完征用土地，将集体土地国有化后，再按国有土地的房屋

以拆迁条例标准进行补偿安置。

这种做法是根据新《条例》第二条的释义的内容“需在集体土地上进行开发建设的，应当先行征用土地，将集体土地国有化，然后再进行房屋拆迁。”是一种先征地后拆迁，在征用土地过程中土地补偿安置费和地上附着物补偿分离的形式，即征用土地过程撇开地上附着物，即房屋 ( 通过对集体土地所有者进行补偿后，将集体土地征用变为国有后，按照城市规划区内国有土地上的房屋进

行拆迁补偿的方式。 这种方法也有一些不足之处： 集体土地的所有权和使用权分离，房屋所有者和土地所有者在实际中如何计算各自的货币价值、如何评估难度较大。根据土地管理部门的法规，土地征用有严格的程序和规定，征地过程的公告内容必须含地上附着物的补偿标准即房屋拆迁补偿安置的标准。且《土地管理法》等土地法规中没有拆迁法规中提到的只征地不拆迁的模式。先补土地所有者，后补房屋所有者，村民集体和个人是否都能接受，不同部门操作起来问题较多。

3、由土地管理部门统一实施

第三种做法：将城市规划区内集体土地房屋的拆迁由土地管理部门依据土

地法律法规在土地征用中完成。 这是现行法律法规体系的首选。根据土地法律法规，集体土地上的房屋拆迁是《土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》调整的范围，属于土地征用过程中对附着物的补偿范畴。国家建设征用土地，也即土地征用，是国家因社会公共利益的需要，强制收用集体所有土地并依法给予一定补偿的行为。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用 土地法律 关系 的主 体——国家和土地被征用的集体组织农村集体经济组织或者村民委员会的地位是不平等的。征地是—种国家行为，而且是一种行政行为，也是集体经济组织对国家的一种义务，不是集体经济组织向国家“卖地”。因此国家只要依法对被

征用土地的集体经济组织及使用权人给予—定的补偿即可。 随着有关法律法规的实施，及其配套法规的不断完善，现在基本是由土地部门依法统一征地拆迁，对待集体土地拆迁争议可以通过裁决，及《土地法实施条例》第四十五条规定“责令”、“及申请人民法院强制执行”，确保拆迁顺利完成。至于存在此类拆迁的补偿安置与城市拆迁标准不一的问题，政府可以在政府让利于民制定标准时统筹协调解决，并通过房地产拆迁评估确定合理的补偿价格，同时由于土地法规的效力比《拆迁条例》高，且有一定的强制性。相信在土地征用过程中一并办理对附着物的拆迁补偿更符合法律规定，更有利于

加快城市建设。

二、房屋拆迁补偿估价的特殊性

（一）拆迁估价应采用公开市场价值标准

除了《房地产估价规范》（以下简称《规范》）规定及国际上通行的作法外，我国《城市房屋拆迁管理条例》规定：城市房屋拆迁“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”《城市房屋拆迁估价指导意见》也明确提出：“拆迁估价的价值标准为公开市场

价值标准。”，即应采用公开市场价值标准进行房屋拆迁估价。

当然，由于拆迁过程的时限性、拆迁行为的强制性以及拆迁交易双方自由选择的限制性等因素的存在，决定了拆迁补偿市场的特殊性，完全按公开市场价值标准评估出的被拆迁房屋的市场价格，不能完全反映拆迁对当事人特别是被拆迁人的影响和造成的损失（有房屋损失，也有其他多方面的损失）。这些影响和损失，主要通过政府制定拆迁补偿政策、拆迁当事人双方在协商确定补偿价格时予以考虑和体现，如额外补偿、政策照顾等，而不应由估价人员或估

价机构来决定。

（二）拆迁估价应充分考虑拆迁补偿市场的特殊性 1、拆迁补偿市场是一个不完全公开的特殊市场。

拆迁补偿市场不同于一般意义上的公开市场，而是一个特殊的市场。这种特定条件下的交易，交易双方基本没有自由选择的机会，以至于拆迁补偿交易往往成为一方强买，另一方不得不卖的交易关系。根据现行拆迁政策，城市的某一区域一旦列入拆迁范围，不论是企业用房还是私房，拆迁都是不可逆转的。被拆迁人不能选择是拆还是不拆，也不能选择是你拆还是他拆，惟一的选择权利就是房屋被拆后是选择货币补偿还是选择产权调换。假设选择货币补偿，名义上的补偿价格协商权，也由于其在拆迁过程中的弱势地位而无法充分行使。而且，当拆迁人与被拆迁人尚未对拆迁补偿金额协商一致的情况下，只要履行了相应程序和手续并进行证据保全，拆迁人就可以申请强制拆迁。这更是强买强卖的极端表现。这样特殊的交易条件和交易过程，与一般意义上的公开市场相去甚远，其成交价格（拆迁补偿价格）也很难是公平价格。因此，这些特殊的交易条件，决定了拆迁补偿市场是一个特殊的市场，是一个不完全的公开市

场。

2、拆迁估价采用公开市场价值标准是有条件的。

需要明确的是，拆迁估价应按法规要求采用公开市场价值标准，但采用公开市场价值标准进行拆迁估价是有条件的、是受约束的。前文已述，不采用公开市场价值标准，拆迁估价是困难的甚至是无法进行的，即使勉强估价也很难保证估价结果的合理性。因此考虑拆迁估价的特殊性，在一定的假设条件下采用公开市场价值标准进行拆迁估价。一是假设拆迁这一事实不存在，评估估价对象在一般公开市场上的交易价格；二是假设评估的是市场未知拆迁公告信息情况下估价对象的公开市场价值。因为，拆迁信息公开后，被拆迁房屋即使在公开市场上的交易价格也发生一些变化，而且往往是使被拆迁房屋价格下降的

变化。如果不排除这一变化对价格的影响，对被拆迁人是不公平的。 把拆迁补偿交易这种特殊情况下的非公开市场的估价，放在公开市场中按公开市场价值标准进行估价，评估出的价格就是被拆迁房屋在公开市场上的正常价值。拆迁估价仅仅是为当事人提供被拆迁房屋的市场价格，是社会中介机构按照独立、客观、公正的原则评估出来的供确定补偿价格的参考，不是补偿价格。在这里，应严格将拆迁估价和拆迁补偿区分开来，当事人双方特别是拆迁人明白这一点尤其重要。评估价格不是也不应直接成为补偿价格，它仅仅是确定补偿价格的参考依据。拆迁补偿是政策问题，不同地区、同一地区在不同时期，可以根据当时当地的实际制定相应的拆迁补偿政策，具体的补偿价格和最终的补偿数额，应根据政府政策、评估价格等，由拆迁当事人双方协商确定。

3、拆迁估价应充分考虑拆迁补偿市场的特殊性，并通过适当的形式反映出

来。 为了使拆迁估价的结果客观反映被拆迁房屋在拆迁补偿这一特殊市场中的价值，维护拆迁当事人双方的权益，拆迁估价中应当充分考虑拆迁补偿市场的特殊性，并将这种特殊性对拆迁房屋价值的影响，通过适当的形式反映出来。这是估价师职业道德的要求，也为当事人协商确定合理的补偿价格提供参考依据。一种反映方式是在采用公开市场价值标准、运用适当的估价方法估价得出结果、并用数学方法求出综合结果的基础上，最后确定估价结果时，估价人员应考虑一些拆迁估价中不可量化的或未考虑的价格影响因素，考虑拆迁当事人

和专家的意见，对该估价结果进行适当的调整后确定最终估价结果。 另一种反映方式是在估价报告中给予必要说明。在估价结果中反映拆迁补偿市场特殊情况对估价结果的影响，在理论上、情理上都讲得通，但在实际操作中有较大难度，这就需要采用第二种反映形式。按《规范》中估价报告的规范格式，房地产估价报告中有估价师声明与估价的假设和限制条件两部分内容。前者是告知委托人和报告的使用者，估价师是以客观公正的方式进行估价的；后者是说明估价的假设前提、估价中未考虑的因素和一些特殊处理及其对价格的影响、估价报告使用的限制条件等。其作用之一是告知、保护委托人和

估价报告使用者，提醒他们在使用报告时注意和考虑。 因此，如果在估价过程中未考虑拆迁补偿市场的特殊性对估价对象价格的影响，估价人员应该在估价报告的估价假设前提和限制条件部分，将假设前提、估价中未考虑拆迁补偿这种特殊交易对价格的影响等进行较为详细的说明，提醒委托人和报告的使用者在使用报告时注意，在确定补偿价格时予以充分考虑。

三、集体房屋拆迁补偿价格评估方法

（一）房屋拆迁补偿价格评估理论依据

1、区位理论

在被拆迁房屋估价过程中，由于房地产的不可移动性，区位理论在城镇房屋拆迁补偿测算研究中的应用主要是通过对不同区位因素影响度的分析来反映

土地的区位基准地价的差别，是确定城镇基准地价的基础。

2、房地产价格构成原理

在市场机制下，一个城镇的房屋价格水平，反映了房屋本身整体价值，同时也反映了房屋中分摊的土地价值。一般情况下，房屋本身随着时间推移，建筑物的损耗，其整体价格是不断下降的。而土地具有永续性，其本身不存在折旧，其市场价格呈总体上升趋势。因此，房地产保值性与增值性集中体现在土

地上。 由于我国对土地供给实行垄断政策，使得土地供给弹性很小甚至为零，土地取得的社会平均成本控制在一个较高的水平，供给曲线基本为一垂直线。在这个层次上，一般来说，土地供给不会因土地价格的变化而增减，所以地价的变动主要受土地需求因素变动的影响。而随着城镇不断发展和扩大，对于土地的需求日益增加，导致土地价格呈不断上升趋势。因此，市场对土地的需求强

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