宅基地三权分置的现状,问题及路径探索

摘要

在我国农村土地制度改革的过程中，宅基地三权分置是新时期一个制度的突破与创新，对促进农村经济复苏、农民致富以及城市乡村的一体化发展都有重要的意义。从2018 年1月中央提出乡村振兴战略并且开始实施宅基地三权分置的改革以来，各试点地区在国家政策指示下，发挥各级组织的领导作用，顺应农民的要求和愿望，探索符合各自实际的改革措，在新的形势下给农村带来了更多的福利和机会。但同时，诸如宅基地浪费闲置、主体不清、规划不明、流转受限等问题依然没有很好的解决。本文通过解读宅基地三权分置实施的背景和“三权”内容，在研究试点区的改革情况后，结合自己对国家政策和各地举措的理解提出自己的一些建议和解决办法，以期对宅基地三权分置改革的理论研究提供些许参考。

关键词：宅基地三权分置；所有权；资格权；使用权；

1导论

1.1 选题背景及意义

我国改革开放四十多年来，全面建成小康社会的目标离我们越来越近，社会经济和国民生活取得了很大的进步，城镇化和工业化的水平在日益提高，因而城市环境也吸引着越来越多的农村人口进入，农民入城工作定居，农村社会结构发生变革，同时也导致农村的空心化现象和宅基地闲置浪费等复杂问题日渐增多。城镇化进程在不断加快，

宅基地制度这个农村土地改革的短板产生的一系列问题亦亟待解决。农村宅基地制度一直以来都是国家加以处理改革的焦点，涉及到全国农村居民的住房问题，以及农村农业经济的稳定发展和社会环境的安定，从2014年底开始的“三块地”改革、到农地的“三权分立”，从农村土地的“两权抵押”到中央开始宅基地“三权分置”改革，政府政策的实施都是为了不断地改善乡村宅基地和农房的落后条件。乡村振兴战略在2018年中央工作会议《意见》中被提出来，事关农村改革也提出了建议试行乡村宅基地的所有权、农户资格权和宅基地使用权三权分置，一直到现在这个制度都在进行试点实践和努力地改进，在全面建成小康社会的新时期农村宅基地的改革有了大概的目标和方向。

宅基地三权分置这个新时期的新改革思路给农村带来了显而易见的好处，为我国解决农村存在的诸多矛盾提供了契机，这一举措迎合了我国社会经济发展的势头，促进乡村振兴战略更好地融合城乡一体发展。实行该制度可以有利于开发农村闲置的土地资产，使得社会技术、资本可以投入到农村土地中，驱动乡村现代化进展。第二方面则是方便为农村地区的农业产业发达、生态环境宜居打造优势，为农民的房屋居住条件提供帮助，提升农村的治理水平。三是可以改善土地利用的方式，保障耕地红线不被突破，农民能够获得农房增收福利，同时资本走进农村可加快城乡融合发展，让农民享受更多的收益。1.2 国内文献综述

农村宅基地制度改革作为农村土地“三块地”改革的一部分，自实施以来就引起学界广泛的关注，围绕其展开了各方面的研究。我国农村宅基地制度在新中国成立后1958年人民公社化时期有了发端，也就是宅基地是属于村集体经济组织所有的，集体成员可以自由使用。从改革开放到现在新时期新阶段，虽然对于宅基地制度的研究资料不断完善，但在权利方面这个属于集体所有、内部成员无偿使用的基本特征没有发生变化。

从国家层面看，党的十八届三中全会通过的《决定》中涉及到了农村宅基地制度改革的思路，中央在2015年从全国范围内选了33个试点县市启动农村土地制度的三项改革，“三块地”中宅基地是改革的重点，从2018年起政府又探索宅基地的所有权、使用权和农户的资格权“三权分置”，实践成效显著， 2019年发布的中央一号文件中仍然以农村的宅基地制度改革为重心，增加改革试点地区，扩充宅基地改革内容，完善制度设计，而且农业农村部准备开始了宅基地的相关立法工作，这意味着农村宅基地三权分置改革这个政府关注的焦点在不断的完善改进。

学术界关于宅基地的研究在20世纪80年代就已经有了，近四十年的相关文献资料显示较多的研究着重于宅基地流转、宅基地有偿退出和使用机制等方面，另外有的学者也集中研究了宅基地的权利体系以及产权失灵等产生的社会问题。在总结之前经验的基础上，有的学者也对宅基地权能的基本原理进行了大量分析，对宅基地改革提出多方见解。在我国城市和农村经济发展极不平衡的现状下，三权分置改

革尤其重要，学术领域对此展开了探讨深究，比如国土资源部董祚继认为对宅基地产权体系的再改造是实行宅基地三权分置的本质，可以实现宅基地的产权细分；刘圣欢等学者认为宅基地集体所有权还包括集体对宅基地的管理、监督及回收等职能；四川师范大学教授任平这样解读改革的意义：“乡村振兴出现了一边捆着草，一边饿着牛的局面，农村宅基地三权分置改革的最大意义就是破解了这种尴尬局面，打通了牛可以吃草的通道”；刘守英反映“要想成功改革农业、农村、农民三个领域，如果不是实实在在的宅基地三权分置改革，就很难长出来新的主体”。另外，还有多数的学者从宅基地三权分置的内容、权能范围、“三权”的法律涵义等理论方面进行了深入研究。

鉴于此，本文基于对几个开展宅基地三权分置改革的试点情况收集资料并比较研究，从政策层面结合实践探索来展开自己的理论研究，希望能够对宅基地制度的改革有深入了解。

1.3 论文结构及主要内容

本人把农村宅基地三权分置制度作为文章的研究中心，调查剖析了宅基地的现状问题，而后以实行宅基地三权分置的背景、意义展开阐述，从其发展路径等方面进行分析，并且结合当前大环境下乡村振兴战略以及国家政策情况研究宅基地三权分置，提出个人见解。

第一部分的结构为导论，叙述了宅基地三权分置实施的背景、意义，然后参考阅读资料做了文献综述；

第二部分以两个章节作理论分析，从提出三权分置的概念方面入手，对“三权”的内涵做出解释，然后对改革前后的宅基地现状进行

总结，并选择分析了我国南北方的几个实行宅基地三权分置改革的试点；

第三部分结合试点地区总结了当前改革中出现的几个问题，以自己所学所思提出一些路径建议。

1.4 论文的研究方法

1.4.1 文献综合研究法

本文从宅基地三权分置的相关政策内容出发，通过大学学报、学术期刊、土流网、中国土地网、中国土地科学、统计年鉴等文献资料来了解宅基地现状，探究宅基地三权分置的情况。

1.4.2 跨学科研究法

本文借鉴多方面资料，了解法学、管理学、制度学、经济学中关于宅基地的内容，多角度来综合研究改革的内容。

1.4.3 定性分析和定量分析

本文通篇以文字分析概述，辅以简单的数据资料，通过研究剖析近三年的一些宅基地改革事例，对照改革前后的宅基地数量、农户类型、土地面积等，做出自己的见解。

1.4.4 案例分析法

结合实施宅基地三权分置制度的试点地区的案例，进行政策解读，以案例来研究该制度的利弊与影响。

2 宅基地三权分置的提出和内涵

2.1 三权分置概念的提出

1978年，农村土地制度改革的重大转折——“大包干”在安徽农村出现，当年“生死状”下的家庭联产承包责任制在五年内已经推行到我国90%以上的农村地区，并适用至今。近几十年来随着农村人口向城市的频繁流动，一系列关于宅基地和土地流转的问题开始愈加制约乡村的振兴发展，然而事关土地权属的问题，法律却不能有及时的补充修改。一直以来宪法和其他法规都禁止土地的转让，认为这会让集体组织和农民的利益受到损害，直到法律修改内容，放松了限制，允许土地使用权进行正当流转，允许延长土地的承包期，这在一段时期内反响不错。2013年国家深化改革中提出改革土地制度，承包地“三权分置”推广起来，集体所有权有所落实，农户的承包权受到保护，而农地的经营权也扩大了流转范围，经过两年后流转的农地面积占了全部家庭承包地的三分之一以上。2017年政府为鼓励农地更好地参与市场，法律明确了将土地的承包经营权拆分成承包权与经营权，适应新时期的土地制度改革。2018年开始的宅基地三权分置的思路到现在还处于起步阶段，宅基地所有权、使用权和新设的农户资格权都更新明确了其权利内容。

我国宪法规定了农地除依法属于国家所有的外，属于集体所有，这个制度赋予了集体经济组织所有人地位。在农村地区一直都是宅基地所有权归于集体的，而宅基地的使用权则归于农户，土地的产权结构概念上容易辨清，可也存在名义和现实的矛盾。此次改革，将集体所有权转为实质，保证根基稳定，宅基地可流转，是其使用权的流转，而不能买卖，放活以后给农民增收、土地利用带来了好处。关于宅基

地所有权和使用权的历史渊源很深，但资格权是新概念，更为关键，虽不具备全部的权利要素，但它是集体成员的身份象征，保障了农户的居住权益，给使用权放活提供了新形式，主体范围得以扩张。这三项权利相互作用，共同推动了宅基地产权结构的优化，更好发掘出宅基地的内在价值。

2.2 三权分置的内涵

2.2.1 宅基地集体所有权

宅基地的集体所有权，存在时间已久，人民公社化时期农村的土地便归于集体所享有，一直到现在都没有什么大的变动，也就是说作为所有者的农村集体经济组织依法能对集体所有的土地占有和使用，并且可以自己处分和获取收益，这个权利属于是一种自物权。我国《土地管理法》中有相关规定，由村民委员会或农村集体组织负责管理集体土地，而且《宪法》也明确了集体所有的概念，以上我国的土地法和根本大法中都明确了宅基地所有权是属于农村集体的，并由其进行经营、管理。国家的政策规定了宅基地所有权归属于集体所有，这样能够保证本村村民的建房住房，农村集体经济组织这个宅基地所有人要发挥出该有的引导功能，履行好各方面的职责任务。

我国从改革农村宅基地开始就在不断试行符合国情民意的举措，虽然相关的权利结构内容有所变动，但宅基地所有权归村集体所有的制度却不会变，土地公有制的地位也不会发生变化。宅基地三权分置的改革开始后，宅基地的集体所有权得以落实，权利主体也有明确，权利滥用等违法现象大幅减少，农村集体组织的相关权能更加宽泛，

这也对乡村治理能力提出了更高的要求。农村集体经济组织需要担任好分配宅基地的角色，做好土地确权，为农村社会的和谐和稳定创造有利的条件。另外，村集体也需要承担规划、布局、监督的功能，处理好应有职能之间的轻重，促进宅基地使用权的放活、流转行为合法合规。农村宅基地的分配、退出和流转等都需要报村集体备案审批，而农户也可以在村集体同意的基础上享受自主决定权，以维护落实宅基地的集体所有权。

2.2.2 宅基地的农户资格权

农户资格权是一个新的概念，之前很少有理论研究，开始改革后便成为是各界的重要关注点。该权利是农民作为集体经济组织成员的身份资格，而且只有属于集体组织内部的成员才可享有的资格，农户需要申请，经村集体审批确认之后无偿取得合乎标准的宅基地，这个权利是不可以买卖、不可转让的。大多数观点认为其内涵上是属于用益物权，这是因为农户对宅基地的权利是全权由自己来支配的，不受他人的干扰。作为保障集体成员住宅权益的资格权，设立之后显示了农户的身份属性，如果户籍不在集体组织内时则无法拥有资格权，即使想靠买卖来获取也不行。另一说法“宅基地使用权说”则认为农户资格权和宅基地使用权不差上下，农村村民有资格权，就可以对自己分得的宅基地进行合法的利用处分，还能以此来获取收益，资格权只是改变了农户使用权的实现形式。对于这个新加的产权形式，要在实践和法律方面全面加强，明确资格权法律地位，贯彻落实政策法规，指导资格权确权颁证工作有序进行，提高农户的认可度。

另外，在取得宅基地资格权和使用权的方式上是灵活的，若属于村集体组织所有的宅基地使用权目前没有多余，对于有资格权的农户来说是可以通过继承方式来得到使用权的，或者等待他人自愿退出后申请，同时有资格权的农户仍平等享受使用权流转所得收益。农村集体经济组织需要做到避免非集体组织的成员获得宅基地资格权，也要明确保护内部成员，任何组织和个人都不能随意侵犯农民的该项权益。

2.2.3 宅基地使用权

集体所有的土地是由农民依法占有，可以在其上搭盖修缮房屋以及附属设施，这便是最初的宅基地使用权概念。在 2018年之前的农村土地制度中，村集体经济组织内部的成员能获得这个权利，而不属于本集体的其他任何人都不能拥有该地的使用权。中央一号文件建议适度放活，是在继续限制城里人到农村买地的前提下，破除原有的条条框框，促使宅基地使用权的主体趋向多元化，城镇居民、其他社会组织、创新创业的其他个体都可以依法获得宅基地使用权，宅基地的使用范围得以扩大，农村的存量宅基地也得到更大程度的开发，社会上的技术、资本引进到乡村，促进城市和农村得一体化发展更紧密。

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