第八章 社会保障中的政府责任

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主要内容：

第一节 理论概述

第二节 实践分析第三节 国际社会保障改革中政府责任的调 整及效果 第四节 中国社会保障中的政府责任

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德裔美籍学者汉斯· 尤纳斯在《责任原理》一书中 说过，技术时代，人类借助技术的中介，其力量 空前增长，其行为的效果在空间上波及整个地球， 在时间上可以影响到遥远的未来。所以，行为者 行为以及行为后果已与以往近距离范围内的所作 所为有了本质上的区别，从而“责任“被推到了 伦理理论的中心，它成了当代伦理学中的一个关 键性范畴。而将责任与权利引入社会保障，明确 政府和个人之间应有的关系，则是社会保障制度 现代化的开始。自古以来，社会中总有一部分人 必须依靠政府的、社会的或他人的援助才能避免 生存危机，早期对这部分人的救助，往往靠慈善 事业或亲戚、朋友间的互相帮助。只有到了近代， 政府才对这部分人的生存问题负起了一定的责任。

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在现代社会保障的构建中，政府角色的界定，直 接关系到社会保障的模式选择和该社会保障制度 体系下的责任划分问题，从而影响到效率与公平 在社会保障领域中的实现。但是，从对政府职能 的思考历程和实践过程来看，要想设计一种既能 充分发挥政府的公共管理优势，又能调动和保证 社会各方面的力量和公民民主参与与监督的积极 性；既能促使政府高效运行，又能保证政府廉洁 的行政体制，是一件很困难的事情。在社会保障 领域也不例外。如何界定现代社会保障体制下的 政府责任，政府在现代社会保障的运营过程中该 做什么，不该做什么，等等，都是需要审慎考虑 的问题。本章试图对政府在构建现代社会保障过 程中的定位作简要分析。

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第一节 理论概述 这里的政府责任是指政府在社会保障中承担的职责。政府责任的 履行效果对社会保障的日常运行与长远发展有着重要的影响。政 府责任是一个永恒的争论焦点，今后也不可能停止。正如哈耶克 (F.A.Hayek)认为的，“尽管每个人的困难都希望国家以某种方 式采取行动，但在政府应该干些什么的问题上，几乎是有多少不 同的人，就有多少种看法”。 一、思想流派 社会保障理论可谓源远流长，其争议的核心就是关于社会保障中 政府责任的多少，其理论观点主要有经济自由主义、国家干预主 义和中间道路三大流派。经济自由主义以亚当· 斯密“无形的手” 的理论为基石，认为市场机制具有完美的自动均衡能力，一切生 产要素及其价格都可以通过市场机制的自我调解完成均衡。坚持 以“市场”为第一性，排除政府行

为的影响就成了经济活动的前 提条件，政府唯一要做的就是充当经济的“守夜人”。经济自由 主义可分为古典自由主义和新自由主义。古典政治经济学家认为 社会问题是个人责任的结果，它的解决当然也应该依靠自己而不 是社会和政府。古典自由主义思想在整个19世纪引导着西方国家 政府的政策，一直持续到20世纪早期。到20世纪70年代，以哈耶 克和弗里德曼为代表的新自由主义开始取得发展和产生影响。他 们继承了传统自由主义思想的基本原则，发展了古典学派的基本 主张，反对国家对经济与社会生活实施干预，强调依靠和发挥市 场的调节作用，提倡社会福利市场化与私营化。

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所谓国家干预主义，是指一种主张限制私人经济活动的范围，由国家 干预和参与社会经济活动，在一定程度上承担多种生产、交换、分配、 消费等经济职能的思想和政策。它主要强调自由市场机制的缺陷必须 通过国家干预来弥补，表现在社会政策方面，国家必须负起“文明和 福利”的职责，肯定政府在社会财富再分配中占有的重要地位。国家 干预主义的社会保障理论主要有德国新历史学派、费边社会主义、福 利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等。①国家干预学说 不仅构筑了社会保障制度产生与发展的思想基础，而且强化了社会保 障制度中的国家负责原则。 所谓中间道路学派，是介于国家干预主义和经济自由主义之间的一种 理论。他们既不同意完全的自由放任，也不支持民主社会主义学派的 主张；他们是反集体主义者，但不是反对国家干预者，因此，被称为 中间道路学派。中间道路理论产生于20世纪20年代，1938年，曾任英 国首相的麦克米兰出版了《中间道路》一书，在该书中他提到，走中 间道路就是要对资本主义进行调节，这种受到调节的资本主义不仅使 经济得到发展，还将为人民提供一定的社会福利。20世纪80年代末90 年代初，由于西方国家新自由主义和自由化、私有化政策造成了新的 经济衰退和社会危机，中间道路学派以新的面孑L即“第三条道路” 出现。“第三条道路”是在西方福利国家合法性危机和社会稳定危机 的双重压力下应运而生的，它“既不是放任自由，也不是僵化的国家 干预主义”,它强调个人责任与社会责任的协调，主张建立“无责任 即无权利”的原则。正是因为“第三条道路”的折中和妥协，更接近 现实中公共选择的结果，使得其备受各国政要的推崇，其理论被英国 前首相布莱尔、美国前总统克林顿、德国前总理施罗德等政界人士所 实践。

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综上所述，从现代社会保障制度产生前的

个人自我负责理 论，到国家干预学说盛行下社会保障制度的产生与发展， 再到20世纪70年代以后个人与国家共同负责思想的实践， 可以发现社会保障政府责任理论并不是前后一贯的，而是 具有时代性的。经济自由主义、国家干预主义和中间道路 是循环往复、交替出现的，所谓新理论不过是旧有理论的 回归、修正或综合。而且在社会保障制度的实践中，这三 大理论并不是截然分开的，只是在不同的年代、不同的执 政党政府中其中某一理论显得相对较为突出而已。 二、理论依据 抛开政府责任大小多少不谈，单就政府应该承担社会保障 责任这一点，国际社会早已达成共识。政府承担社会保障 责任不仅是现实的客观要求，更有着坚实和深刻的理论根 源。

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1.市场失灵说 市场经济的有效性只有在极其严格的假设下才成立，市场失灵 是市场经济中的常态。由于市场经济中存在竞争的缺点、公共 品、外部性、不完善的市场、信息不完全、失业、通货膨胀及 失衡等缺陷，市场失灵便不可避免。当市场失灵作用于市场经 济社会中的个人时，就表现为各种风险。由于每个人的财产和 天赋的差别，“风险”对不同的人有着不同的含义和内容。将 市场失灵对个人的影响综合起来，就有可能造成整个社会出现 贫富差距过大，就有可能引起社会冲突和社会动荡等。商业保 险领域的市场失灵使许多风险得不到有效化解，也证实了市场 本身限制着私人保险业，使它不能为人们面临的许多重要风险 提供保险。况且，私人保险的交易成本很高，旨在追求利润最 大化的私人保险业提供不了所有的保险，逆向选择和道德风险 也制约着私人保险业的发展(“逆向选择”是指，由于私人市场 提供保险不能区别对待人们的不同风险，只有风险大的人才愿 意买保险；“道德风险”指保险降低了人们去避免受保事件发 生的积极性)。而且，私人保险对于社会风险的化解更不可能从 “促进社会公平”出发。可见，市场本身是无法建立有效化解 社会风险的机制的，市场失灵使政府提供社会保障成为必要。

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