西蒙与沃尔多之争

沃尔多在耶鲁的博士论文经过修改后，于1948年出版为《行政国家》（The Administrative State）一书，成为公共行政学领域的经典之作。当时的公共行政学的主流学者认为公共行政是一门价值中立、超党派的、致力于使政府更有效率和效能的社会科学，沃尔多在《行政国家》一书对这种主流观点提出了挑战。斯蒂夫斯（Camilla Stivers）教授曾说：“尽管公共行政想要成为一门科学，但沃尔多认为它应该属于一种政治学理论……政治学理论是对这个世界上错误的东西（error）的洞察，目的在于构造新的理论（new possibilities）。它是批判性的而非客观性的（objective），建设性的而非结论性的（conclusive），简而言之，?效率?本身只是一个价值，它可能会违反其他价值，如在治理过程中的民主参与。” 沃尔多与西蒙（Herbert Simon）在关于公共行政的本质进行了长达半个世纪的争论，对公共行政学的发展产生了重大影响。

“西蒙－沃尔多之争”

两人围绕公共行政学的学科定位、研究方法和价值取向展开了激烈的争论，西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学。沃尔多注重将民主等规范价值引入公共行政中，强调公共行政学就是一种政治理论。这场争论一方面正式结束了公共行政学的古典时期，使得公共行政学面临可怕的身份危机；另一方面深刻影响了随后半个多世纪公共行政学的研究走向，其所争论的问题至今依然是公共行政理论与实践的中心问题。

（一）学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？

从历史上看，西方人对自然和社会的探讨采用两种截然不同的路径。前一种路径以“真”为取向，后一种路径以“善”为价值。通过这两种不同的智识努力，西方人发展出了两套系统的知识体系，一套是关于“自然规律”的知识体系，即我们通常所说的“自然科学”；另一套则是关于人与社会的知识体系，其经典的表现是为哲学文化，人们常称之为“人文科学”或“精神科学”。此即斯诺所说的“两种文化”、李凯尔特所说的“自然科学”与“文化科学”和康德所说的“灿烂星空”与“道德律令”之间的对立。到了19世纪，“科学”一词逐渐被窄化与神化。其窄化的表现突出地表现在逻辑实证主义者身上。在他们看来，真正的科学只能建立在“经验”基础之上，必须借助观察、实验等实证方法，由此归纳出相关的知识体系。而这种形态的科学不仅可以提供事物之间的因果关系的论证，同时也可以为人们预测相关的社会现象提供准则。其神化的表现则如法伊尔阿本德(Feyerabend，1992[1978]:255)所批评的那样：“科学是最新、最富有侵略性、最教条的宗教机构”。

历史上的这两种科学观反映在公共行政领域，就突出地表现为西蒙与沃尔多之间的第一层争论：公共行政是一门科学吗？当时的学术界有一种声音，即认为“社会科学不是一门真正的科学”，因此，西蒙和沃尔多都必须同样直面“公共行政是一门科学吗”这一问题（Waldo，1956:1）。在沃尔多（1988[1968]:32-33）看来，这个问题给公共行政学带来了很大的麻烦： 自从二十世纪四十年代以来，公共行政学界很显然呈现出—副艰苦劳动和不断转变、以及互相争吵和内容混乱的局面。现在摆在面前的有以下两个问题：公共行政是否已恰当地被看成一门学科？……

面对这一共同的问题，西蒙（1997）主张用自然科学的研究方法来探寻行政组织中的成员行为，进而发展一门真正的“行政科学”。沃尔多（1968a；1968b）则对西蒙的观点展开了批评，认为公共行政不是一门科学性的学科，而是一种专业。

西蒙（1997:356）认为，“科学可以分为两类：理论的和实践的”。这两者之间有着基本

的、显著的差别。理论科学专注于发现和证明与人类知识相关的某个领域的正确的经验性命题，实践科学则关心如何实现建立在科学知识基础上的决定。在第一类科学中没有祈使语气，它涉及到论断的事实层面，可以使用“对”或“错”来表达；而第二类科学中则有祈使语气，它涉及到论断的伦理层面，可以使用“好”或“坏”来表达。西蒙（1997:357）指出，人们可以由此得出两个确定的结论，“第一，科学只对与验证有关的语句感兴趣。因此，科学关心的是语句含义的事实层面，而不是伦理层面。第二，按照我们这里的说法，实践科学与理论科学的区别只是在伦理层面”。西蒙（1997: 358）进而认为，人们通常关于自然科学和社会科学的区分是“毫无意义”的，因为无论是自然科学还是社会科学，都是他所说的理论科学，它们都只包含对事实的陈述而无关伦理判断，因而，即使两者可以作出一些区分，但这些差别是“肤浅的”，“必须予以去掉”（Simon，1997:358）。西蒙的潜台词十分明显，既然自然科学与社会科学没有什么本质区别，那么，“科学只关心语句含义的事实层面”就不仅适用于自然科学，也适用于社会科学；进而，自然科学的方法是适用于所有的研究领域的。这就为他将逻辑实证主义引入公共行政研究埋下了一个伏笔。

在对科学作了一个基本的设定之后，西蒙（1997:356）转而着手讨论“行政科学的实质”这一问题，他认为事实命题与伦理命题之间的区别有助于我们解释这一实质。行政命题是事实的还是伦理的？判断的标准在于这种命题能否可以判断其真伪，西蒙（1997:357）说，“如果一个关于行政过程的命题可以判断其真伪，那么这个命题就是科学的”。正是通过将事实与价值加以分离并将事实命题界定为可验证的命题，西蒙（1997:357）得出了他关于“什么是行政科学”的答案：第一，“事实元素构成了行政科学的真正的实质”。第二，“和任何科学一样，行政科学只关心事实陈述。在科学体系中，伦理论断没有任何立足之地。当伦理陈述出现时，它们就可以被分解为两个部分：事实部分和伦理部分；只有前者才与科学有关”（Simon，1997:360）。第三，行政科学可以有理论的行政科学和实践的行政科学这两种形式。前者在于对有组织的群体中的人类行为方式进行描述，可以称之为行政社会学；后者旨在为实现行政目标采取相应的具体行动，可以称之为实践行政学（Simon，1997:360）。

沃尔多对这个问题的回答明显不同于西蒙，并对西蒙的提出了严厉批评。他（Waldo，1956:6-7）认为，科学的定义有严格与宽松、狭义和广义之分。严格的科学定义明确区别了科学与技术，它特别强调数学在科学中的作用，能否用数学公式来表达对经验规律性的认识似乎是衡量一个学科“科学性”的标尺，从这个定义看，社会科学并不能被称为科学。但实际上，我们平常所说的科学并非都是指这种狭义的科学。相反，人们通常是将科学等同于“知识”或者说“经验知识”来使用的，即指关于经验的规律性的系统的信息。从这样的定义看，社会科学就大有可能被称之为科学了。至于“学科”的概念，沃尔多（1988[1968]:33）指出， 如果给“学科”下一个非常严格的定义，即看作是一种具有一套连贯而协调的理论的知识性事业，那么公共行政学便不是一门学科而且也许肯定不会成为一门学科。但是在社会科学中即使有的话也只有很少数的科学及其分支的学科，是符合这种规定的。实际上在物理学中即使有也只有很少是符合这一规定的。而如果“学科”是按人们所曾经认为的以统一的信念为核心的知识这种说法来下定义，那么就十分可能在目前这些互相竞争的观点之中，有一种在将来会取得主导地位；或者说有一种新的综合理论会取得这种地位。可是，在当前应该强调指出的是，一方面，就构成一种学科的内容来说，还缺乏一致的意见；而另一方面，知识的进步，又不能够等待完美无缺的定义和完全一致的意见。

依据这种区分，沃尔多（1956:11-13）严厉地驳斥了那些主张“社会科学不是真正的科学”、或者“只是科学中的二等公民”的观点。他说，人们常常把社会科学和自然科学类比，对它提出不适当的要求，进而因为它不能达到这样的要求而否认其科学性。例如，人们常常发出这样的疑问：“为什么社会科学家不能根除战争的根源？”沃尔多（1956:11-13）认为，这样的要求是不适当的。实际上，社会科学一直在制止暴力、阻止大规模的生命的毁灭、创造财富

等方面发挥着作用；但是，科学研究本身却并不一定影响到研究的对象，即便社会科学在这一方面作用有限，但并不影响其科学性，自然科学中也有同样的情况，有些研究可以为人们利用，对人们对研究的对象发挥影响，做出某种控制，但有些研究却与对研究对象的控制无关，如有关地震的研究等等，因此，这并不是否认社会科学有科学性的一个理由；另一方面，战争的可与否，本身就是个道德问题，不同的人有不同的回答，因此从这一点对社会科学加以苛责是不恰当的。

对于自然科学和社会科学究竟谁更“科学”一些，或者更先进一些这个问题，沃尔多（1956:14-16）认为，也许本来就是个无法给予回答的问题，因为实际上没有办法来衡量。目前总的趋向是将自然科学的概念和方法运用于社会科学，并且以运用的程度来衡量各门社会科学谁更接近于“科学”，但这实际上只是一种假设，假设自然科学的概念和方法可以应用于社会领域，否则社会科学便是不发达的，这样的观念是令人无法接受的，因为，自然科学的概念和方法究竟在多大的程度上能够运用于社会领域，这本身就是未知的、有争议的。尽管自然科学的科学性往往被认为是不容置疑的，但实际的情况要复杂得多。任何科学发现的结论本身都具有实验性和不完善性．同时科学所依赖的前提也不是不能质疑的，数量化的程度也并非衡量“真正”科学的唯一标尺。作为社会科学家，既要尊重科学又不能盲目崇拜科学，社会科学家更没有理由妄自菲薄。

在对流行的观点进行了批判之后，沃尔多（1956:16-26）提出了他对社会科学的独特的理解。他说，社会科学不仅是理论和学说，而是社会中一切人为的发明，包括各种制度安排。他认为，人类实际上不断地更新着各种社会制度安排，满足社会不断变化的要求，因此，关注社会科学并不仅仅是关注科学，而是要着眼于社会的发展。他也正是从这个角度来讨论社会科学的重要性的。沃尔多（1956:16）强调说，如果没有社会科学的进步，自然科学的进步是不可能的。他（1956:16）据此断言，社会科学和自然科学一样，对人类的发展做出了同样多的贡献，作为社会科学之一的公共行政学的价值同样不能被低估。 要言之，沃尔多虽然和西蒙一样，也对传统的自然科学与社会科学的区分提出了自己独特的看法。但是，西蒙着眼于事实与价值的分离，但沃尔多则着眼于社会科学与人类生活的关联；前者更多地是一种学术上的旨趣，后者更多地体现了一种对社会的关怀。 （二）哲学方法论之争：实证的，还是规范的？

麦克斯怀特（2002[1997]：173）说：“要完整地理解赫伯特·西蒙的著作在公共行政学中所引发的变革的本质，我们就必须在本体论的层面上把它和传统主义者（以沃尔多为代表──引者注）的视角进行对比；它们之间的区别是根本性的”。前者立足于政治科学的实证方法，后者立足于政治哲学的规范方法。规范方法源自于传统的人文学，存在于从古希腊到现在的道德哲学与政治哲学的漫长历史之中（巴克勒，2006[2002]），它着重从价值的层面来看待和理解公共生活，关注的是有关“应然”的问题，也就是解释什么是好的、什么是值得的、什么是应当的；而实证方法着重研究的事实层面，即以价值中立、甚至是价值祛魅来谈论公共生活（任剑涛，2003）。在19世纪末期以前，规范方法一直是学术研究中的主流。但随着现代科学技术的发展与逻辑实证主义的兴起，实证方法逐步在各个学科领域取得了霸权地位。

在学术研究中，不同的研究方法将会导致完全不同的研究实践。西蒙（1991）认为， “正统论”行政学研究方法只能得到谚语而得不出行政原则，那我们就应在研究方法上寻求新的突破，把公共行政领域从当前的困境中解救出来。西蒙所说的新的方法就是在公共行政领域引入逻辑实证主义和行为主义政治科学方法。所以，西蒙的目的在于用逻辑实证主义对公共行政领域进行重新设计（亨利，2002[1999]:29）。西蒙（1991:55）承认，其《行政行为》正是以逻辑实证主义所得出的结论为起点的。从西蒙的文本来看，逻辑实证主义至少在以下三个方面对西蒙有着深远的影响。一是价值中立取向。逻辑实证主义者坚持“事实”与“价

值”相分离的二元论，他们声称，科学并不对它的研究对象作价值判断，它是独立于社会和道德价值的中立活动。由于坚持这一原则，逻辑实证主义就从根本上放逐了价值问题。法默尔（2005[1995]:257）就此评论说：“西蒙的文本把逻辑实证主义文本的所谓核心结论作为给定的东西加以接受（如有关事实与价值的区分）”。

二是经验主义立场。逻辑实证主义最早可追溯到经验主义，西蒙（1991:68）认为，“如果我们用?经验主义?来代替?逻辑实证主义?，该书（指《行政行为》──引者注）的整体论述也会照常前行”。对实证主义者来说中，研究的程序就是从观察开始，然后进行检验。而这又是经由试验方法得以实现的：科学家通过试验来发现客观存在，从假设中发现能够被用来预测将来可能性的普遍法则。基于此，西蒙（1997:xi）认为，

化学实验从其可重复性中获得有效性──即科学权威性；如果不能足够详细地描述化学实验的可重复性，那它就没什么用。在行政中，我们连说明在行政“实验”中发生了什么现象的本领都很匮乏──更不用说保证实验的可重复性了。

三是科学统一观念。逻辑实证主义认为社会科学与自然科学拥有相同的方法论，任何科学理论的推理都必须在逻辑上严密而且在经验上具有可检验性的科学哲学思想极其重要。在其为诺贝尔奖委员会所撰写的一篇自传性文章中，西蒙说，他在各项科学研究活动中都遵循着着两条原则的指导，这两条原则都深深地打上了“统一科学”的烙印（Lindbeck，1992）。其一是“尽力用现代科学工具武装社会科学，使社会科学逐渐成为硬科学，来更有效地对付它们面临的难题”（Lindbeck，1992）；其二是“致力于促进社会科学家和自然科学家的关系，使他们能为解决非常复杂的公共政策问题一起发挥自己的专长”（Lindbeck，1992）。 和西蒙相反，沃尔多的学术思想植根于英国政治史、经典政治理论、美国政治学，因而对时兴的经验分析特别是逻辑实证主义怀有很深的敌意（Brown & Stillman，1986:26）。沃尔多晚年回忆时说，当他接触如下观点，即人们只有成为哲学上的逻辑实证主义者才能在科学上有所成就时，他感到十分震惊，并认为从历史的角度来看，这种十分严格、十分机械的方法一定是有问题的（Brown & Stillman，1986:26）。因而，他一直致力于深入批评逻辑实证主义。在沃尔多（Waldo，1955:44）看来，为了捍卫正处于全面崩溃中的公共行政学，西蒙拿起了逻辑实证主义，将它当作一套有效的重构行政科学的概念工具。因而，逻辑实证主义在西蒙那里主要起到了为公共行政研究划定地盘的作用，换句话说，西蒙运用逻辑实证主义在“是”与“应该”之间划了一条界限，然后用它在理论科学与应用科学之间划出一条界限。沃尔多（1955:44）认为，正是通过这两种区分，“西蒙宣称，只要我们小心谨慎些，别混淆了?是?与?应该?，并且象科学家一样，将我们的注意力集中于前者之上，那么，人类社会生活的数据就可以和物理学或生物学同样的方式进入科学研究了”。

沃尔多（1955:62）认为，西蒙的这种说法只是“貌似正确和有说服力的”，它的问题却是显而易见的：

事实与价值、“是”与“应该”的分裂给社会科学家们制造了麻烦。它造成了一种分裂的人格。一方面，作为一个普遍法则，社会科学家们背负着从他过去的经历中所接受的道德信仰的包袱，这些信仰构成了自由民主的图景。另一方面，这些信仰的原初的哲学基础却消失了，人们不能接受任何一种哲学来作为适宜的替代物。因此，社会科学家就生活在两个世界中，这两个世界缺乏有机的联系。有一个事实的世界，在这个世界里，作为科学家的社会科学家关注事实。还有一个意识形态或价值的世界。既然他的价值系统不能依据事实而获得正当性，且他的职业努力方向是朝向事实的，那么，他就没有理由将他的价值系统带入他的科学中。但是，正如我们所看到的那样，行政过程如今被看作是无数的决策活动的集合，在每一个决策过程中，价值都必然会渗入。

沃尔多（1955:63）对西蒙逻辑实证主义批评集中在如下几个方面。第一，西蒙依据逻辑实证主义作出了价值与事实上的区分，然而，这种区分只是逻辑上的区分，西蒙却把它

误认为是生活中的区分。尽管我们可以在研究或实验中将所有的现实分为两个纯净的部分，但“生活过程中被体验的现实是一张无缝之网。在决策过程中，事实与价值不是机械地结合在一起，而是有机地结合在一起”。

第二，逻辑实证主义造成了一个不幸的后果，这就是，人们会将分析工具看作是一个行动项目。这一不幸的后果表现在三个方面，一是将事实与价值加以绝对的区分会导致手段与目的的分离。沃尔多（1955:63）批评说，虽然西蒙也否认政治与行政是可以分离的，但他却取而代之以价值与事实上的逻辑分离，“这同样是误导性的”，因为这种逻辑实证主义的替代物必将导致一种“过度的或过早的技术主义倾向”（Waldo，1955:63），在这种倾向的指引下，人们将只会关注方法或手段，而忽视行动的目的本身。二是导致逻辑实证主义者对他们自身的价值前提一无所知。沃尔多（1955:64）指出，实际上，“通过仔细的经验审查，就会发现，价值已经从后门中进来了”，因为“被研究之物就是被赋予价值之物，不然它就不会被研究”。三是逻辑实证主义研究将被精英统治论所利用。沃尔多（1955:64）用西蒙所批评的那种惯常的“文学性的、隐喻式的方式”说：“实际上，逻辑实证主义者穿着一件标有?待售?字样的外套。而最有可能雇用他的人是那些最有钱有权的人，他们雇用他的一个目的自然是使其优越地位得以长存下去。”

第三，西蒙一再声称他之所以要运用逻辑实证主义，是为了建立一门真正的行政科学，沃尔多（1955）就此批评说，实际上西蒙所主张的逻辑实证主义会阻碍或限制科学的发展。他（1955:64）引证塞尔尼兹克的话说：

这一立场的困难并不在于它缺乏最终的哲学上的正当性。……像实证主义的其他形式一样，行政理论中的这一立场在语言的纯净性上笼罩了一个太耀眼的光环。通过将一个复杂的世界压缩到简单的两分法，它导致了人们对于美学的、形而上学的、伦理的世界的过早的抛弃。

第四，西蒙声称行政科学为行动打开了一扇门，沃尔多却认为，虽然门被打开了，但它没有什么实际意义。沃尔多（1955）发现，西蒙那里有一个二律背反。一方面，逻辑实证主义实际上是理性主义传统在今天的延伸；另一方面，它又似乎为神秘主义提供了帮助。因为按照逻辑实证主义的观点，价值是不可证实的因而不能加以科学的探讨。但西蒙却偶尔又承认伦理领域的重要性，比如西蒙认为“民主机制存在的基本理由就在于其能作为证实价值判断的程序”(Simon，1997)。这样一来，西蒙就不可避免地要面对这样一个尴尬的局面，即“理性成为了非理性的奴隶”（Waldo，1955:65）。

在对逻辑实证主义展开批评的基础上，沃尔多（1948）提出了他自己对于公共行政学的方法论的看法，即抛弃战前美国公共行政研究的狭隘的技术性特征，在行政研究中更多地借鉴其他社会科学研究的成果，将公共行政学建立在广泛的政治、历史和文化的根基上，使美国公共行政的研究更加开阔，更少狭隘，更加理论化。 西蒙是一个喜欢学术争论的人，但他对沃尔多的指责采取了回避的态度。对于沃尔多就逻辑实证主义所作的批评，西蒙很少作正面的回应。虽然西蒙的行政理论是建立在逻辑实证主义的基础之上的，但“西蒙的文本并没有太详细地论及实证主义的文本，在这一意义上说，它既不是对逻辑实证主义的观点的挑战，也不是要补充支持性的论证；它只是利用它们去支持决策过程的研究”（法默尔，2005:257）。即使是在戈林姆别斯基(Golembiewski，1988:290)于1988年对他进行采访时，戈氏一再提到沃尔多对逻辑实证主义的攻击，西蒙也只是说，“我不想对此（即逻辑实证主义──引者注）作辩护”。直到1991年，在其回忆录中，西蒙（Simon，1991:270）才有了正式的辩护与反击。他说：

我现在仍然被指控为“实证主义”，而且好像这是一个罪过似的，不是大罪也是小过。……它们起源于如今的总趋势，即把实证主义当贬义词用，但对实证主义相信的是什么却没有什么清楚的概念。

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