中国的城镇化道路与相关制度问题(3)

社会学

●对外开放与社会转型

的压力和农业比较利益低下的驱使下,必然要向收益更高的非农产业转移。在城乡分割的经济体制下,就地兴办乡镇企业成为必然的选择。

但是通过上文分析我们应该认识到,无论中央还是地方的工业化,无论城市化还是城镇化,都只能从农村提取积累(参见下表)。

1952年—1998年我国工农产品剪刀差表

由于地价过高,农民和企业向小城镇转移的积极性大大降低,小城镇发展由此也陷入两难困境。

简单结论

1.发展小城镇的目的是解决“三农问题”。我们认为:城市化固然

年份金额金额

49.32127.23122.31163.02223.82300.34391.8045重要,但城市化并不是目的。就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言,农村以小城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家城市化进程导致农业、农村衰败和农民破产的教训,中国提出“小城镇,大战略”,在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下,主要目的是逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系,力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。

,;,使已经,从而减轻有限的农地,以保证中国农业有可持续发展的必要条件。

2.

解决与小城镇发展相关的产权问题。第一,乡镇企业的产权改

资料来源:根据徐志全《中国工业化非均衡进程与农业政策选择》一书

的有关资料和作者推算数据制作

应该承认,后20年、尤其是最近10年剪刀差数额扩大的趋势更严重。因此,一方面农产品市场复兴和乡镇企业的发展以及由此所带来的农村工业品市场的形成,客观上成为农村城镇资本积累和积聚的两个主要来源;另一方面,地方政府主导的工业化和城镇化事实上也是对农民和农村的剥夺。

3.主导的,县以下地方政府,村基层组织的一系列矛盾。在中央最近已经明确农民地权30年乃至长期不变的政治承诺影响下,如果不能通过产权制度创新找出政府和农民都愿意接受的办法,土地征占的冲突会愈演愈烈。其二是人口与资源关系高度紧张的基本国情矛盾对中国经济发展的制约越来越突出。如果把80年代中期以来的全社会消费品零售额比例按照城市、县级城镇和乡村三个层次划分,县以下城镇和乡村的消费比例从

80年代末期以后不断下降,90年代尤其明显。

革,应推广农民共有的股份合作制,保持其原有的以社区公共福利和劳动力就业最大化为目标的属性;同时必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性,通过清产核资,推行股份合作制,重新予以明确。第二,农村小城镇的土地制度必须体现农民作为农村财产的所有者的权益,我们认为,对于县以下小城镇建设在内的农村土地资源配置,应在统一规划的前提下,允许农村集体土地以作股等多种方式参与城镇开发,鼓励农民把在农田基本水利建设中创造出来的“地滚地、地换地”等经验用到城镇建设中,分享土地农转非所带来的增值收益。

3.重点发展中心镇。由于小城镇近20年的发展基本上是数量的

如果能够通过综合改革打破城乡对立的二元结构、促进农村小城镇发展,加快自给性消费的农业人口转变为市场消费的城镇人口,则尚有可能改变“大中国,小市场”的局面;倘若再延宕下去,中国将很难通过进一步调整经济结构创造的增长,来参与21世纪的国际竞争。

4.对于教训的认识。我们在近年来大量调查研究的过程中认识

扩张而人口规模严重不足,因此应该明确强调发展包括县级城关镇在内的中心镇,一般乡镇则限制发展。如果在15年内集中发展1万个中心镇,2800个县市平均每县市3—5个,可将未来需要转移的2亿农村人口的一半集中在这里。另外,如果小城镇的建成区面积由目前平均每个镇0.3平方公里扩大到1平方公里,按每平方公里投资1亿元计,现有近2万个小城镇中有70%扩容,则可能需要投资总额

9800亿元。15年平均下来,每年就要有650亿元,如果计入带动效

到:在本世纪末中国城市化加速发展中,一方面地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。目前这种制度软约束条件下的行政控制,实际上不能有效抑制各级政府在财政严重亏损压力下对耕地“农转非(从农业用地转为非农业)”巨额增值收益的渴求。另一方面,乡镇企业资本增密和以私有化为主的改制中,出现了始料不及的资本排斥劳动、使农业劳动力的非农就业连年下降的问题,同时也并不因为产权清晰而出现原来坐落在乡村的企业向小城镇自然流动集聚。这两个方面的问题都给小城镇发展带来阴影。而且,我们不得不承认:小城镇数量的增加尚未起到通过大量吸纳农业人口和促进乡镇企业集中,来缓解人地矛盾,调整产业结构的作用。

地方政府正是利用现行农村集体经济在体制上的弱点,通过土地低价征占,高价出让,最大限度获取土地资本的增值收益。而同时

应,则每年就会有不少于2000亿元的投资,每年约可增加700万城镇人口的市场消费。新增消费额至少每年可有360—400亿元,相当于农村市场消费额每年增长两个百分点,这有可能成为拉动经济增长的长期因素。

4.改革管理体制,理顺建制镇与村自治的关系。城镇化发展应该

与村民自治协调,不得违反村民自治的有关法律。建制镇可以与上级分权,但无论怎样设立机构,其管辖范围应该限制在建成区内,不能干涉有自治权的村,(作者系农业部农村经济研究中心研究员)

开放导报2000年第5期23

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